区域发展与城镇化格局构建，既是国家区域经济布局与城镇化道路问题，也是支撑实现中国式现代化的重大战略问题。在区域协调发展和空间治理现代化背景下，都市圈成为促进空间格局优化和区域协调发展的重要抓手，也是参与全球竞争的重要载体、保障国家发展和安全的重点区域。
自2019年国家发展改革委印发《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》以来，一批中心城市加快转变发展方式，不断提升自身能级与辐射带动能力，以都市圈建设的方式推动构建区域协同发展新格局。当前，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提到的18个重点培育都市圈已全部完成发展规划编制并获得国家发展改革委函复同意，部分都市圈建设卓有成效，“中心城市—都市圈—城市群”的城镇化主体形态已基本形成。2024年，党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，其中提到推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建立都市圈同城化发展体制机制。随后，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，将“实施现代化都市圈培育行动”列为四大行动之一，提出重点任务和政策措施保障。展望“十五五”时期，现代化都市圈建设仍将是推进新型城镇化战略的重点工作和主要抓手，需持续关注。
一、中国都市圈发展的总体态势与特征
（一）规划体系日趋完善，战略引领作用凸显
国家层面已形成“国家战略指引—省级统筹协调—都市圈具体实施”的三级规划体系。在国家层面，《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》等文件明确了都市圈的发展定位与重点任务；省级层面，江苏、浙江、四川等省份通过设立专职协调机构、印发实施方案等方式强化统筹；都市圈层面，15个国家级都市圈均已形成“发展规划+空间规划+专项规划”的“1+1+N”规划体系，成都、长株潭等都市圈还编制了国土空间专项规划，实现发展目标与空间载体的精准对接。
规划内容聚焦三大核心导向：一是强化同城化发展，所有获批规划均将交通互联互通、公共服务共享作为重点任务；二是突出差异化定位，福州都市圈聚焦对台合作，西安都市圈强化文化传承，重庆都市圈凸显生态屏障功能；三是注重体制机制创新，南京、成都等都市圈在协同立法、利益共享等方面作出专项部署。
（二）规模效应显著，发展梯度特征明显
截至2023年末，34个主要都市圈总面积达122.88万平方公里，占全国的12.8%①；常住人口66054.66万人，占全国的46.86%；地区生产总值768231.75亿元，占全国的60.94%，成为人口与经济的核心承载区。从发展质量评价来看，都市圈呈现清晰的梯度分布态势：
成熟型都市圈（6个）：包括深圳、广州、上海、杭州、北京、厦门都市圈，发展质量得分领先，呈现网络化连绵发展态势，长三角、珠三角都市连绵区已形成多中心协同格局；
发展型都市圈（17个）：包括南京、成都、长株潭等，建设步伐加快，得分差距逐步缩小，成都、西安等都市圈排名提升显著；
培育型都市圈（11个）：包括石家庄、乌鲁木齐、呼和浩特等，中心城市引领特征明显，与成熟型、发展型都市圈的发展质量差距呈扩大趋势。
（三）核心功能集聚，协同效能逐步释放
都市圈已成为创新资源的主要集聚区，2023年成熟型都市圈万人有效发明专利拥有量均高于50件，深圳、北京、杭州等都市圈领跑全国；中心城市的创新辐射作用凸显，近九成中心城市发明专利拥有量占都市圈比重在50%以上，半数都市圈此占比超70%。在人口与经济联系方面，发展型、培育型都市圈呈现“单核集聚”特征，中心城市地区生产总值占比超60%、常住人口占比超50%，人口与资金流动高度集中于中心城市与周边城市之间；成熟型都市圈则形成多中心网络，长三角都市连绵区内部城市间人口互流指数超25万，珠三角都市圈“广佛”“深莞”产业协作密度居全国前列。
二、都市圈重点领域建设的实践进展
（一）交通基础设施互联互通：通勤圈加速成型
交通是都市圈同城化的基础支撑，也是进展最快的重点领域。截至2023年末，全国高速铁路运营总里程达4.5万公里，2021-2023年新增高铁均覆盖都市圈所在城市；城际列车开行次数从2021年的2128次增至2023年的2655次，轨道交通“四网融合”（干线铁路、城际铁路、市域<郊>铁路、城市轨道）格局初步形成。
长三角地区成为轨道交通融合发展的示范引领区，沪苏地铁实现无感换乘，苏州11号线与上海11号线互联互通，乘客无需二次安检即可跨城出行；成都都市圈创新资金投入模式，由成都出资建设成资市域轨道交通S3线，资阳仅承担征地拆迁费用，破解了跨市轨道交通建设的资金分摊难题。高快速路网不断加密，广佛同城化新干线、成温邛快速路等实现城市间重要节点快速通达，全国都市圈高速公路总里程超10万公里，南京、杭州等都市圈内部物流当日送达率超90%。公共交通便利化水平显著提升，交通联合一卡通覆盖327个地级以上城市，成都“天府通”、杭州“杭州通”等实现跨市优惠共享，济南都市圈通过客运班线公交化改造，开通多条城际公交线路，实现“一卡通刷”。
（二）产业协作共赢：集群化与差异化并行
都市圈产业协同从“同质化竞争”向“差异化分工”转型，形成“飞地经济”“共建园区”“产业链配套”等多元合作模式。在市场主导下，产业集群不断壮大：广佛都市圈形成“广州服务+佛山制造”协同效应，汽车、新一代信息技术等四大万亿级产业集群加速成型；成都都市圈构建“总部（研发）在成都、生产制造在德眉资”的协同格局，1000余家工业企业形成稳定配套协作生态。
政府引导机制不断完善，多地通过共建基金、协同规划强化产业协同。福州都市圈联合“四市一区”设立40亿元基础设施发展基金，撬动社会资本超160亿元；上海都市圈创新异地产业园区运营模式，形成“政府主导—企业化运营”“基金引导—企业化运营”等多元范式；杭州都市圈探索反向飞地模式，衢州在杭州设立海创园，实现“研发在杭州、生产在衢州”的跨域协作。国家制造业创新中心布局与都市圈高度契合，23家国家制造业创新中心均以都市圈为空间载体，深圳、上海、武汉等都市圈成为产业创新的核心引擎。
（三）科技创新协同：资源整合与成果转化提速
都市圈已成为国家创新体系的重要空间单元，长三角G60科创走廊、粤港澳大湾区科创集群等形成创新合力。中心城市创新策源能力突出，深圳都市圈拥有中国散裂中子源、南方先进光源等大科学装置，新型研发机构累计孵化企业2600多家；杭州都市圈建设概念验证中心，破解科技成果转化“最初一公里”难题，2023年技术交易总额达1588亿元。
创新要素流动机制不断完善，科技创新券实现跨域通兑。长三角地区开展科技创新券通用通兑试点，2022年浙江700多家企业跨区域使用创新券金额达3600万元；广东省率先实现科技创新券“全国使用、广东兑付”，成德眉资同城化区域实现创新券互认互通。人才跨域流动障碍逐步破除，武汉都市圈武鄂黄黄实现专业技术人才职称互认，成都都市圈开展外国人才来华工作许可互认试点，人才要素自由流动格局初步形成。
（四）公共服务共建共享：民生福祉持续改善
医疗服务共享取得实质性进展，跨区域医联体建设从“松散”转向“紧密”。成都都市圈建成18个跨区域医联体，检查检验结果互认医疗机构扩展至154家，互认项目增至138项；南京都市圈统一预约挂号平台接入10个城市99家医院，累计提供预约挂号服务超3000万人次；京津冀鲁四省市实现50项临床检验结果互认，将813家医疗机构纳入互认范围。
教育资源均衡化水平不断提升，南京都市圈推进跨省10城教育一体化合作，南京外国语学校等优质资源向周边城市输出；长株潭都市圈成立教研共同体，开发“智慧研训”系统，实现优质教育资源共享；成渝地区双城经济圈建设全国首个跨省域教育协同发展试验区，推动优质教育资源同城化配置。政务服务“一圈通办”全面推进，武汉都市圈“圈内通办”事项达410项，2023年1-5月通办业务83.5万件；成都都市圈实现住房公积金同城化贷款，跨市购房可“两地通办”；粤港澳大湾区推出政务服务“跨境通办”，54项高频事项实现线上异地办理。
（五）生态环境一体化：联防共治格局形成
都市圈生态环境共保联治机制不断完善，长三角生态绿色一体化发展示范区构建了涵盖环境空气、地表水等要素的监测网络，2022年地表水优良水质断面比例较2019年提升21.2个百分点；成都都市圈建立河长制E平台，4个城市1.4万名河长实现线上巡河，水环境问题处置率达98.96%。协同立法为生态保护提供制度保障，南京、镇江、马鞍山三市协同制定《关于加强长江江豚保护的决定》，成为全国首例单一物种的流域性区域协同保护立法；成都、眉山通过“条例+决定”模式，实现三岔湖水环境保护跨域协同。
生态产品价值实现机制试点成效显著，新安江—千岛湖跨流域生态补偿机制成为全国典范，安徽出境断面水质连续达到Ⅱ类标准，每年向千岛湖输送70亿立方米优质水；长三角示范区探索生态产品价值核算，吴江区试行区镇空气质量补偿模式，推动生态优势转化为经济优势。
三、都市圈跨域协同治理的体制机制创新
（一）治理模式转型：从区域联盟到协同治理
中国都市圈治理体系已从早期的区域联盟治理转向区域协同治理，核心差异体现在：治理主体从“上级主导”转向“各主体合作、上级指导协调”；执行机构从“松散型组织”转向“实体性机构、立体式组织”；治理目标从“协调区域矛盾”转向“整体性、高质量、同城化发展”；治理机制从“有限协商、分头行动”转向“充分协商、共同行动、实施监督”。
当前形成四种主流治理模式：一是多主体协同参与模式，如长三角一体化示范区构建“理事会—执委会—发展公司”架构，引入企业家联盟参与治理；二是省级协调机构牵头模式，如成都都市圈成立省级推进成德眉资同城化发展领导小组，形成“决策层-协调层-执行层”三级机制；三是省级事业单位协调模式，如长株潭都市圈在省发展改革委下设一体化发展事务中心，负责日常协调；四是中心城市牵头模式，如广州都市圈建立市长联席会议制度，推动广佛全域同城化、广清一体化。
（二）关键机制创新：协同立法与利益共享
协同立法成为跨域治理的重要保障，南京都市圈同步实施《关于加强跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定》，统筹轨道交通跨域管理；成都都市圈创新“决定先行+条例跟进”模式，在生态环保、营商环境领域形成协同法规体系；深圳都市圈出台《广东省深汕特别合作区条例》，成为全国首部“飞出地”主导区域协调发展的地方性法规。
利益共享机制逐步完善，长三角、大湾区等都市圈在“飞地经济”、共建园区等方面探索利益分配模式。苏南苏北共建园区实行“净利润按投资比例分成、税费收入协商分配”模式，地区生产总值、外商投资额等指标按协商比例计入双方统计；川渝高竹新区按照“存量收益各自分享、增量收益五五分成”原则，建立跨省利益分配方案；福州都市圈通过股权投资基金，实现跨市项目投资收益共享。
（三）政策工具创新：数字化与市场化赋能
数字化为跨域治理提供技术支撑。宁波都市圈打造“新居民”一件事应用平台，归集44类8000余万条数据，实现流动人口服务“一指办理”；南京都市圈建设城市卫生信息平台，累计上传医学检验报告超4.5亿份，实现跨市查询；长三角示范区上线智慧大脑，实时监控62个水质自动站、37个重点水质监测断面，实现环境质量自动预警。
市场化工具拓宽治理路径，各地通过设立都市圈发展基金、推行生态产品市场化交易等方式激发活力。成都都市圈组建48.11亿元规模的同城化科创基金，支持科研成果跨域转化；福州都市圈依托海峡股权交易中心，构建用能权、排污权交易平台，2022年跨市排污权交易额达450万元；长三角地区探索碳汇交易、生态旅游等生态产品价值实现路径，推动绿色经济协调发展。
四、都市圈发展面临的核心堵点与优化对策
（一）核心堵点
1.规划衔接不畅与实施过程缺乏监督：都市圈规划法律地位不明确，与地方发展规划、国土空间规划衔接不畅；部分规划在实施过程中缺乏监督与关注，党政联席会议决议缺乏强制性，存在“上热下冷”现象。
2.要素流动存在制度壁垒：轨道交通规划分层分级不清晰，制式混乱、技术标准不统一，换乘衔接不便；创新券跨域通兑范围有限，人才流动面临职称认定、社保衔接等障碍；政务数据共享标准不统一，“不愿共享”“不敢共享”问题突出。
3.产业协同与利益协调困难：部分都市圈产业同质现象明显，主导产业趋同引发恶性竞争；产业链与创新链融合不足，核心城市研发与周边产业需求存在错位；税收分成、地区生产总值核算等利益分配机制不清晰，跨市合作动力不足。
4.公共服务与生态治理不均衡：中心城市优质公共服务资源辐射不足，医疗、教育等标准不统一；生态环境联防联控标准不一，生态产品价值核算难度大，市场交易机制不健全。
（二）优化对策建议
1.强化规划协同与过程监督：在国家或省域层面研究制定都市圈规划相关法律法规，明确规划的法律地位；建立“目标导向+需求导向+问题导向”的监测评估体系，同步推进执行主体自评与第三方评估，形成规划实施闭环；统一都市圈规划编制标准，加强发展规划与空间规划的衔接传导。
2.破除要素流动制度障碍：完善都市圈多层次轨道交通网络，推动“四网融合”，实现票制互通、安检互信；扩大科技创新券跨域通兑范围，建立财政资金跨行政区结算机制；统一政务数据整合标准体系，构建都市圈统一的政务数据开放平台，推动数据要素自由流动。
3.深化产业协同与利益共享：以比较优势为基础优化产业分工，中心城市聚焦高端研发、新兴产业，周边城市承接产业转移、做好配套协作；构建“基础研究-应用研究-成果转化”全链条协同创新体系，建立科技成果供需精准对接平台；完善跨区域利益分配机制，探索横向分税制和税收分享制度，明确共建园区、飞地经济的统计分算规则。
4.推进公共服务与生态治理均等化：扩大优质医疗教育资源跨域共享，推进医联体建设和检查结果互认，建立教育联盟和教师交流机制；统一生态环境监测评估标准，深化跨域协同立法，构建生态环境联防联控机制；健全生态产品价值实现机制，统一生态产品核算标准，完善碳汇交易、生态补偿等市场化工具。
五、典型都市圈实践案例
（一）南京都市圈：跨省协同先行示范
南京都市圈是全国首个获批的跨省都市圈，涵盖苏皖两省“8+2”城市，总面积6.6万平方公里，2022年地区生产总值达48952.38亿元。其核心经验在于：一是建立三级运作机制，形成“党政领导联席会议（决策层）-市长联席会议（协调层）-建设办公室（执行层）”的治理架构，2022年成立都市圈建设办公室，抽调各市人员集中办公；二是深化跨省协同立法，在长江江豚保护、轨道交通运营等领域形成协同法规；三是强化交通先行，宁句城际铁路通车运营，推进宁滁、宁马高速改扩建工程，加快打通省际“断头路”；四是推动公共服务共享，预约挂号平台覆盖10个城市104家医院，130项政务服务实现“省内通办”。
（二）杭州都市圈：市场驱动的同城化样本
杭州都市圈以数字经济为特色，涵盖“两省六市”核心区域，2021年常住人口2211万，地区生产总值达3.0万亿元。其创新实践包括：一是市场驱动产业协同，形成“研发在杭州、制造在周边”的分工格局，德清地理信息产业园、诸暨杭州港等载体承接杭州产业外溢；二是交通同城化创新，杭绍、杭海城际铁路由县级主导建设，实现一票制换乘，杭州与德清、海宁等开通跨市公交线路17条；三是创新要素自由流动，推出“人才同城待遇”政策，飞地人才可享受杭州落户、子女教育等政策；四是生态协同治理，深化新安江流域生态补偿机制，探索跨域生态产品价值核算。
（三）郑州都市圈：中部崛起的核心引领者
郑州都市圈作为中部地区重要增长极，已形成“1+8”格局，2023年常住人口增速超1%，是人口集聚的重要区域。其发展特色在于：一是强化综合枢纽功能，郑民高速、郑云高速等构成高速路网体系，郑开城际铁路实现公交化运营；二是产业协同升级，依托国家农机装备创新中心，构建先进制造业集群，推进“研发+生产”跨域协作；三是体制机制创新，搭建协商协作、利益协调共赢的合作机制，制定全面深化体制机制改革政策举措清单；四是生态共保共治，打造黄河流域生态保护和高质量发展核心示范区，推进跨域水污染联防联控。
（四）沈阳都市圈：全方位振兴的区域协同模式
沈阳都市圈是东北地区振兴的核心载体，涵盖沈阳、鞍山、抚顺等城市，总面积2.3万平方公里。其实践亮点包括：一是产业深度协作，共建先进装备制造业基地，推进产业链上下游跨市配套；二是创新共同体建设，立足科教资源禀赋，联合打造区域创新平台，促进科技成果本地转化；三是公共服务均等化，推进医疗联合体建设和政务服务“一圈通办”，统一业务标准；四是沈抚同城化引领，沈抚改革创新示范区率先实现同城化发展，为都市圈一体化提供经验。
六、结论与展望
2021-2024年，中国都市圈建设取得显著成效，已形成“规划引领、设施先行、产业协同、服务共享、生态共治”的发展格局，成为支撑新型城镇化高质量发展的核心载体。实践表明，都市圈高质量发展的关键在于打破行政区划藩篱，构建“政府引导、市场主导、社会参与”的跨域协同治理体系，南京、杭州等典型都市圈的创新实践为全国提供了宝贵经验。展望“十五五”时期，随着一批发展型、培育型都市圈加速崛起，都市圈将在国家空间治理体系中发挥更重要的作用，成为打破行政藩篱、建设全国统一大市场的最佳试点。未来，应持续深化都市圈理论研究与实践探索，重点关注数字化治理、新质生产力培育、共同富裕导向下的公共服务均等化等议题，为全球都市圈发展提供中国方案。
2026