过去30多年，以要素驱动和投资驱动为主导的增长方式使改革中的中国实现了经济的高速增长，同时也带来了经济运行粗放、环境监管不严等问题，导致增长质量不高、环境污染严重、资源供给紧张，发展的可持续性受到严重影响。特别是在生态环境方面，改善生态环境质量，成为当前最为重要的民生问题之一。引领经济新常态，实现高质量经济增长，必须提高资源利用效率，加强环境治理，保护生态环境。
本研究初步构建了包括污染物排放与环境质量改善进程、能源与碳排放趋势、矿产资源消耗、水资源消耗、产业结构变动趋势、主要产业能耗绩效以及环境标准等指标在内的分析框架。其中，在这个分析框架中，把经济增长和污染物排放脱钩态势作为核心指标，用来分析研判中国绿色发展的进程。本研究认为，在经济新常态背景下，中国进入迈向绿色发展的重要“转折期”。
中国的绿色发展“转折期”，也是环境保护与经济增长“再平衡”的新阶段。在这个阶段，中国绿色发展的内涵和政策需求主要包括以下几个方面。第一，通过环境治理，进一步推动治污减排、显著改善环境质量，满足公众日益增长的环境诉求。第二，改善资源利用效率、改善资源消耗可持续性。第三，克服长期以来的环境监管失灵状况，逐步推动形成“环境守法是常态”的局面，全面内化企业治污减排成本，提高经济增长质量。要推动现阶段的绿色发展，在诸多领域都有制度改进和政策优化的空间。而从问题导向和制度改进的空间、可行性来看，深化环境监管体制改革、完善环境治理体系，提高政府环境监管效能，是推动现阶段中国绿色发展、引领经济新常态的重要抓手和着力点。
一、经济新常态背景下，中国进入绿色发展“转折期”
（一）主要污染物排放陆续达峰，环境质量进入“稳中向好”的阶段
中国从20世纪70年代就开始重视环境保护问题，并从环境立法、环境保护机构建设、环境保护基本制度（“老三项”“新五项”）等方面逐步开始加强环境保护工作。受发展阶段的影响，从20世纪70年代到“十一五”期间，中国主要污染物排放总体处在上升阶段、环境质量总体上呈恶化的态势。
从“十一五”开始，中国环境保护工作进一步加强，明确把控制污染排放作为五年规划的约束性目标，推行了一系列强有力的减排措施，包括层层分解的总量控制制度等。与此同时，重点行业脱硫、脱硝等治污减排设施大规模应用，污水处理厂进入大规模建设时期。在此推动下，中国主要污染物排放快速增长的态势逐步得到遏制并逐步实现达峰，进入下降通道（见图1、图2）。
从环境质量改善的进程来看，总体上，中国环境质量呈“稳中向好”的趋势。以空气污染为例，数据显示，2013―2016年，实施新标准监测的城市，PM2.5年均浓度已经呈下降的态势。京津冀地区达标天数比例从37.5%提高到56.8%；长三角地区达标天数比例从64.2%提高到76.1%；珠三角地区达标天数比例从76.3%提高到89.5%。
从污染排放、环境质量改善与经济增长关系的维度来考察，中国2010―2020年这一阶段，大致相当于欧美国家的20世纪70年代。在这一阶段，欧美国家经济增长实现与污染物排放“脱钩”，达到“环境拐点”。国际比较表明，与先行国家相比，中国经济发展进程和环境治理都呈“挤压式”特征。与此同时，对比中国和发达国家主要污染物达峰时的经济水平（以人均GDP衡量），中国治污减排的行动和政策显现出一定的“超前性”（陈健鹏、高世楫、李佐军，2013；陈健鹏，2016）。尽管中国污染物排放处于跨越峰值进入下降通道的转折期，但是污染物排放总量远超环境容量，环境污染形势仍然十分严峻。
（二）能源消费、碳排放增速趋缓，经济增长与能源消费、碳排放开始走向“脱钩”阶段
经济新常态背景下，中国能源消费增速呈趋缓态势。2000年之后，中国能源消费经历了高速增长阶段。2011年后，中国能源消费增速呈显著下降的态势。2016年，能源消费增速下降至1.4%。综合研判，从当前到2030年左右，中国能源消费呈缓慢增长的态势。值得注意的是，2013年之后，中国煤炭消费总量呈下降趋势。综合考虑中国能源消费增速、能源结构调整力度等因素，预判2013年煤炭消费已实现达峰。煤炭消费占一次能源消费比重已经呈持续下降的态势。煤炭消费达峰，对于中国碳减排具有重要意义，是中国能源转型、低碳发展的重要事件（见图3）。
随着能源消费增速趋缓，2011年之后，碳排放总量也呈相应的趋缓态势，2015、2016年甚至出现了负增长。制造业部门的碳排放在2011年之后已经呈下降态势。综合研判，考虑到人口增长和人均能源消费水平提高等因素，中长期，中国碳排放总量仍处增长态势，并有望在2030年前实现达峰（见图4）。
中国能源强度已经显著提高，并呈持续下降的态势。本研究使用英国石油公司（BP）的能源消费总量数据和世界银行的经济数据来计算能源强度，可以发现，1970年以来，中国与发达国家能源强度之间的差距经历了先是接近，然后差距拉大，之后继续缩小的三个过程。1990年以来，中国能源强度呈快速下降态势，2010年之后，进一步接近发达国家水平（见图5）。
从1980―2015年能源消费、碳排放和GDP增长的关系可以看出，2010年以后，能源消费、碳排放与GDP增长呈现出“弱脱钩”的趋势。根据研判，碳排放、能源消费极可能在2030年、2034年左右与经济增长实现“绝对脱钩”（见图6）。
（三）水资源和大宗矿产消耗增速递减
数据显示，2010年之后，中国水资源消费总量增速趋缓。2013年之后，中国水资源消费出现了负增长。2015年水资源消耗量为6180亿立方米。预计中国水资源消费峰值在2030年左右，目前到2030年，水资源消费总量增速趋缓。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》明确到2020年全国用水总量控制在6700亿立方米以内，到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内。值得注意的是，2011年之后，中国工业用水量已经呈下降态势；2013年以后，农业用水已经呈下降的态势（见图7）。
中国单位GDP耗水效率显著提高。1965年中国单位GDP耗水为3898立方米/千美元，随后不断降低，2000年之后进入低于500立方米/千美元的阶段。2010年后，中国单位GDP水耗已经进一步下降（见图8）。2014年，中国GDP耗水为58立方米/千美元。与同期发达国家相比，是美国（28立方米/千美元）的两倍，日本（17立方米/千美元）的三倍，欧洲发达国家的四倍。总体而言，中国单位GDP耗水效率已大幅度提高，但与发达国家相比仍有一定差距。
经济新常态背景下，大宗矿产资源消费增速趋缓。根据预测，除了钢铁（铁矿石）已达峰值区；许多重要矿产资源的需求峰值将在2020―2030年这个时期集中到来；2020年前后中国铝、铅和锌将达到需求峰值；2025年前后铜将达到需求峰值（王建安等，2010；陈其慎，2013；羊建波，2015；张若然，2015）（见图9）。总体上，在经济新常态背景下，中国大宗矿产资源消费增速呈趋缓态势，资源开发强度呈趋缓的态势。
（四）产业结构调整进入新阶段，部分高耗能行业陆续达峰
考察产业结构变动趋势，2012年，中国第三产业比重首次超过第二产业，随后，第二产业占比呈下降的态势，第三产业占比延续上升态势。2016年，中国第一产业，第二产业以及第三产业的比例构成分别为8.6%、39.8%以及51.6%（见图10）。与发达国家相比，中国服务业占比至少还有20个百分点的空间，从中长期来看，工业为主的发展模式向服务业为主的发展模式转变势在必行（国务院发展研究中心“中长期增长”课题组，2017）。
从主要工业产品实物量来看，“十二五”以来，水泥、平板玻璃、粗钢、合成氨等高耗能产品产量的增速趋缓，钢铁、水泥等部分高耗能产品产量或已达峰（见图11）。驱动能源消费增加的工业化因素正在逐步减弱。结合国际经验，可以大致预判，主要重化工产品产量在未来10―20年仍处在“平台期”。从污染物减排的潜力来看，传统重化工行业的“绿色化”是中长期绿色发展最为重要的领域。
（五）主要工业行业的能耗绩效显著改善，环境标准接近或超过国际先进水平
经过“十一五”“十二五”时期，中国主要工业产品能耗水平得到了显著提升。数据表明，1970―2015年期间，中国主要高能耗单位能耗整体呈持续下降的态势。2015年，总体上，中国主要工业产品能耗水平已经接近国际先进水平（见图12）。
从环境标准的严格程度来看，经过“十一五”“十二五”阶段的快速调整，中国高污染、高能耗行业（如钢铁、火电、水泥等）的污染排放标准的严格程度已经和国际先进水平持平或严于国际先进水平。
综合考虑污染物排放与环境质量改善进程、能源与碳排放趋势、矿产资源消耗、水资源消耗、产业结构变动趋势、主要产业能耗绩效以及环境标准等指标。本报告认为，在经济新常态背景下，中国正处迈向绿色发展“转折期”。
二、新常态背景下，加强环境监管是中国经济转型升级的内在要求，是推动绿色发展的重要抓手
（一）在企业层面，严格环境监管，有助于促进企业加强管理，改进技术，提高产品质量和附加值以降低成本和保持竞争力
中国经济增长进入新常态与加强环境监管的关系复杂。一方面，在新常态阶段，经济增速、产业结构等经济指标发生深刻变化。由于增速下行，重化工产品产量陆续达峰，污染物产生量增速递减，为控制污染、保护环境带来一系列积极因素。从国际经验来看，产业结构调整、经济增速调整的阶段，也是一国迈向绿色发展的重要转折期。另一方面，经济新常态对中国经济增长的质量提出了更高要求，提高环境监管效能更加迫切。“十一五”以来，中国以节能减排为抓手推动产业结构调整和升级取得了积极进展。但是，诸如“两高一资”产业的退出、淘汰，过度依赖于通过层层分解落实、并辅以“一票否决”的目标责任制的行政手段。而在这个过程中，试图通过严格环境监管，以环境影响评价、环境标准与达标排放等监管手段实现淘汰落后产能并没有发挥显著作用。总体上，在“环境违法是常态”的阶段，环境监管是“失灵的”，并未发挥出通过环境标准淘汰落后、推动转型升级的作用。而随着中国经济进入新常态，通过行政手段淘汰落后产能将难以为继。经济新常态对有效的环境监管提出了新的要求，一是环境监管效能需要得到全面提升，即“环境违法是常态”需要转换为“环境守法是常态”，大面积环境违法的现象得到有效遏制；二是全国环境监管的一致性应该得到加强，全面公平内化企业的污染成本，统一市场竞争环境，促进企业优胜劣汰。
世界各国的经验表明，严格环境监管虽然在短期可能对经济增长造成一定的负面影响，但长期而言，通过严格环境监管倒逼企业加大环保技术投入，同时通过改进管理降低成本，或通过提高产品质量、开发新产品以提高附加值，则可以保持和提高企业的竞争力，实现环境治理与经济增长的双赢发展。美国著名管理学大师、哈佛大学教授迈克尔·波特（Michael E.Porter）认为，设计合理的严格环保标准可以激发企业创新，创新收益可以补偿企业为遵守环境监管规则而产生的额外成本，而提高而不是降低企业的竞争力（Porter，1991；Porter and vander Linde，1995）。这就是环境治理领域著名的“波特假说”。波特进一步指出了环境监管与创新之间的关系：设计良好的环境监管规则和公众监督的环境监管执法机制有助于：一是，指出资源低效领域、指明改进方向；二是，收集相关信息，引起企业关注；三是，降低有关改善环境投资的不确定性，鼓励环保投资；四是，产生创新压力公正的监管有助于创造公平竞争的环境。
近年来一批国内学者对于“波特假说”在中国的适用性进行了实证研究，这些研究表明，严格的环境监管不一定会影响我们的竞争优势，反而可以倒逼技术进步、鼓励技术创新和促进产业升级。而鼓励技术创新，实现有质量的增长，正是中国走向经济新常态的要求和标志。
（二）在产业层面，严格环境监管，促进企业实现技术和产品升级，或促使企业退出，从而推动产业结构调整和升级
环境监管与产业结构调整、经济绩效与经济竞争力之间的关系，是学界长期以来关注的问题，更是决策者关心的问题。OECD国家的经验表明，更严格的环境监管能够有效激励创新，促进产业升级，实现经济结构调整（Thomas etal.2013）。
迈克尔·波特及其合作者在2001―2002年世界经济论坛（WEF）《全球竞争力报告》中专门讨论了环境监管与经济竞争力的关系。在分析了数十个发达国家和发展中国家环境监管与经济绩效的关系后，他们得到的基本结论是：提高经济竞争力与提高环境保护绩效之间的关系是相容的，低污染、高能效是资源高效率利用的标志，因而有助于提高经济竞争力。波特等人的研究表明，从长期看，提高环境质量的政策可以提高经济竞争力，从而持续提高人们的生活水平（Esty and Porter，2002）。
从提高全要素生产率的角度观察，强化环境监管，长期来看有助于提高全要素生产率。对于中国环境监管强度与企业全要素生产率之间的关系，国内学者进行了大量的实证研究。环境监管与企业生产技术进步之间存在“U”型关系，环境监管激发了“创新补偿”效应，企业通过开发新产品和改进生产流程提高生产率和竞争力。环境监管对R&D投入的影响明显，且对生产率的直接效应及引致R&D投入带来的生产率间接效应也显著，由环境监管引致的企业研发显著促进了企业生产率的提升（张成，2011；郭妍等，2015；孙学敏等，2016）。
通过测算分行业的绿色技术效率和绿色全要素生产率，研究表明环境监管可以通过作用于绿色全要素生产率而影响中国工业发展方式转变，但存在环境监管强度的“门槛效应”，环境监管强度与绿色全要素生产率呈现“倒N型”曲线（李斌等，2013；王杰等，2014）。利用省级层面的环境监管数据和微观层面的工业企业数据研究发现，地区环境监管强度与企业全要素生产率之间存在倒U型关系。环境监管对全要素生产率的影响存在行业差异性，污染型行业的拐点值大于清洁型行业的拐点值，因此，对污染型行业应该实施强度更大的环境监管（刘和旺等，2016；马淑萍，2015）。
