近期，国家“十五五”规划发布，长三角一体化站上新起点，也直面前所未有的“深水区”考验。政策普惠不易、同城化进阶艰难、精准项目难寻、成效评价缺乏标尺——四重难题集中涌现，区域协同面临大考。何以破局？应《解放日报》之邀，华略智库主管合伙人、首席研究员、长三角研究院院长夏骥撰文深度剖析，一起来看！
刚刚发布的国家“十五五”规划中，明确了长三角一体化发展的重点：加快上海“五个中心”建设，高标准建设长三角生态绿色一体化发展示范区，提升虹桥国际开放枢纽辐射能级，支持上海与苏州重点领域同城化发展，深化沪苏浙与皖北地区城市结对合作。与此同时，“十五五”时期，长三角一体化发展进入“深水区”，各方感觉到难度增加。那么如何理解“深水区”？工作推进“难”在哪里？下一步如何破难？
所谓“深水区”比较好理解，随着长三角一体化的推进，之前容易做的、愿意做的已经基本完成或者步入正轨，而随着工作的深入和形势的变化，更多的难点显示出来，主要表现在四个方面：
一是政策拉平难。各地在推进长三角一体化发展中，关注重点之一就是希望能够争取到新的支持政策，或者享受到重点区域的特殊政策。但是就当前的导向看，之前已经出台的支持政策仍然存在效力，要争取新的政策难度较大；同时区域发展本身就是非均衡的，国家层面针对重点区域出台的特殊政策，是为了更好发挥区域功能，比如同样是自贸试验区，其他片区很难全部享受到临港新片区的政策；同样是虹桥国际开放枢纽，“两带”很难全部享受到“一核”的政策，因此追求均等化的政策支持更加困难。
二是升维进阶难。随着长三角一体化发展的不断深化，一些区域会面临新的要求。比如长三角六大都市圈中，一些具备条件的城市将进入到都市圈同城化阶段，同城化是一体化的高阶版本，其内涵更深、要求更高，特别是需要充分考虑双方的利益诉求，这些利益诉求不仅仅是财税分享机制，而是包括了各自方方面面的考量，需要反复协商才能达成共识、双向奔赴。这其中，都市圈成员城市与中心城市之间受制于行政管理层级、资源配置能力等的差异，以及中心城市可能会面临与多个成员城市之间的协调，都会进一步增加难度。
三是精准切入难。长三角一体化发展上升为国家战略以来，各地对于一体化的把握和侧重不尽相同，一些纳入一体化的工作与一体化关系不大，属于不管有没有国家战略都要推进的；一些是属于一体化面上的工作，不适用于同城化或者功能区的发展要求；一些工作只是“盆景”或“昙花一现”，没有形成持续性。当长三角一体化发展从“大写意”转向“工笔画”，就需要深入挖掘一批“小切口、大牵引”的具体工作，这些工作只能是依靠区域协作、而非单打独斗才能做成的，会为区域解决实实在在的问题、带来实实在在的好处，不能再是“大呼隆”。
四是考核评价难。各地对长三角一体化发展已经形成共识，但是如何衡量一体化发展成效却缺乏精准的评价，区域发展成效中有多少是自身因素？有多少是开放因素？有多少是协同因素？同处都市圈中，兄弟城市的经济增速高于本市，是不是意味着兄弟城市一体化做的更好？这些都很难进行评价。同时，三省一市都承担着“经济大省挑大梁”的重任，无形中造成现有的考核体系更加侧重于“高质量”，对于“一体化”的权重还不够，在考核中也往往以举办多少活动、开展多少对接作为依据，难以全面反映成绩。
推动长三角更高质量一体化发展，是一件难而正确的事情，一定是在攻坚克难、披荆斩棘中前行的，否则也不会上升为国家战略。“十五五”时期，要着力从五个方面破解难题。
一是通过政策挖潜破难。长三角一体化发展上升为国家战略以来，从中央到地方都出台了一系列支持政策，绝大部分都在有效期之内，但是不可否认，这些政策的颗粒度不尽相同、落地性各有差异。“十五五”时期，各地首先要用好存量政策资源，充分挖掘政策潜力，最大程度发挥政策效用。比如一体化示范区设立以来，先后出台了161项制度创新举措、发布了三批国家改革授权事项、一批省级示范区改革授权事项以及复制推广沪苏浙改革经验事项，两区一县首先要用足用好既有政策，充分利用示范区开发者联盟资源。
二是通过技术手段破难。从长三角各地的实践来看，各地主通过硬件联通和制度对接的手段推进一体化，对于运用技术手段打破行政壁垒的考虑不多。而粤港澳大湾区面对“一国两制三法域”的多元制度格局，利用区块链技术，在探索数据跨境流动、便利跨境贸易发展、提升金融服务效率、降低税务监管风险、优化政务服务效能、促进司法仲裁协同等领域，有力推动了一体化发展。长三角作为全球科技创新高地，“十五五”时期要积极探索将数字技术应用于一体化发展中，蹚出一体化发展的新路径。
三是通过协同开放破难。长三角一体化发展是推进双向开放，但是从之前的工作来看，各地都更加侧重于扩大对内开放，对于协同对外开放的考虑不多。习近平总书记在深入推进长三角一体化发展座谈会中强调了六个方面，其中之一就是要积极推进高层次协同开放，努力成为畅通我国经济大循环的强大引擎和联通国内国际双循环的战略枢纽。“十五五”时期，各地要注重“眼睛向外”，协同推进以制度型开放为重点的高水平对外开放，充分借助自贸试验区、国家级新区、虹桥国际开放枢纽、东方枢纽等平台，更好“引进来、走出去”。
四是通过统一市场破难。长三角的战略定位是打造“一极三区一高地”，战略目标之一应该是建设区域统一市场，为打造全国统一大市场夯基垒台，才能更好发挥国内大循环“经济发展韧性强、潜力足、回旋余地大”的优势。长三角是一个经济体量超过34万亿元、人口规模近2.4亿人、土地面积近36万平方公里的区域，具备建设统一市场的天然基础。“十五五”时期，长三角要以苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈三个要素市场化配置综合改革试点为牵引，率先落实“五统一、一开放”要求，统筹推进商品、服务、要素、场景统一市场建设。
五是通过考核引导破难。推动长三角一体化发展，要突出考核指挥棒的导向作用，建立更加精准的考核体系，引导各地兼顾“高质量”与“一体化”。特别是在各方都非常关注的利益分享方面，现有的统计、税务等制度规则短时间内还难以突破，考核引导就更加重要。比如一体化示范区的水乡客厅正在探索“共同账”制度，对于本地招引的项目将来税收分享只有1/3，但是在考核中能否按照100%甚至更大权重进行评价？此外，长三角一体化发展本身就是一项开创性工作，要进一步完善鼓励创新、允许试错的机制，鼓励各地大胆试、大胆闯。
2026