沿海的辽中南、山东半岛、闽东南和成渝、武汉、中原6个城市群可列为第二梯队，其地区生产总值占全国的比重为2.5%—5.3%。但地处沿海的辽中南、山东半岛、闽东南3个城市群的进出口额占全国的2.5%—4.9%，而中西部3个城市群外向型经济发展水平相对较低。
哈大齐、长吉、关中、长株潭3个城市群的经济实力较弱，地区生产总值占全国的比重不到2%，其外向型经济的发展水平也很低，列第三梯队。
如果把城市群放在区域这一空间尺度上进行分析，那么城市群作为区域经济重心的特点更为明显。除长株潭和成渝2个城市群外，2000年时大多数城市群的经济集聚度都超过了50%（见表3）。2000年到2012年，是中国经济快速发展的时期，但13个城市群因发展阶段、产业结构等原因，经济集聚度并未同步增加，而是有所分化，大致分为以下三种类型。
1.经济集聚度上升型，包括长三角、京津唐、辽中南、成渝、中原、哈大齐、武汉、长株潭等8个城市群。经济集聚度上升显示了在这些地区经济仍然在向城市群集中，其中长三角、京津唐、辽中南、长株潭4个城市群的经济集聚度提升了5个百分点以上。在随着城市群经济集聚度上升，城市群和外围地区的经济差距在扩大。
2.经济集聚度稳定型。最早开始改革开放的珠三角城市群的经济集聚度在此期间基本不变，仅增加0.7个百分点。表明尽管珠三角的经济实力在广东省仍占绝对优势，但由于广东省其他地区的经济增长速度在加快，珠三角与其他地区的差距没有继续扩大。
3.经济集聚度下降型。同处沿海的山东半岛、闽东南2个城市群生产总值占全省的比重较2000年有所下降，其原因与珠三角类似。但关中城市群和长吉城市群生产总值占全省的比重分别下降了10.08个百分点和8.52个百分点，虽然同样表明非城市群地区经济地位的上升，原因却比较复杂。2000—2012年期间，是我国重化工业和房地产快速发展的阶段，能源需求因此而大幅上升。由于陕北拥有丰富的能源资源，其开发使经济规模大幅提升。2000年，陕北延安和榆林两个地区的生产总值分别仅为130.6 亿元和105 亿元，2012 年增加至1354亿元和2667亿元，并成为陕西两个人均GDP最高的地区，由此导致关中城市群经济地位的相对下降。但从2013年起，经济步入“新常态”后对能源需求逐步下降，陕北经济增速下降，关中城市群在全省的地位又开始回升。2013年，关中城市群地区生产总值占全省的比重回升到53.54%。与关中城市群类似，长吉城市群的经济集聚度下降也比较明显，说明非城市群地区经济发展更快，但其增长原因更多的是地方资源开发的结果，而不是城市群向外扩散的结果。
实施城市群战略的目的是促进区域经济的均衡发展，但13个城市群经济集聚度的变化表明，影响城市群和非城市群地区经济发展的因素比较复杂，城市群能否发挥区域经济增长极的作用尚未得到明显的证据。
三、发挥各级政府在城市群建设中的作用
城市群的概念最初来自宋家泰、崔功豪等人于1985年编著的《城市总体规划》，该书对城市群下的定义是：多经济中心的（指同一级，或称“城市群”）城市区域，如苏锡常、长株潭、沈鞍抚本辽，甚至扩而大之，像京津唐地区都是。大城市及其周围小城镇或卫星镇的结合，可视为城市群类型的变型。换言之，当时城市群被用来指中小尺度的城市密集地区。此后，城市群被用来描述像长三角这样大尺度的城市密集地区，但基本组成单元仍以城市行政区为主，多数是地级市，个别情况下包括直辖市。
20世纪80年代，珠三角、长三角地区的一些城市为增强彼此之间的横向经济联系开展了经济合作。此后，城市之间的非正式合作上升到组织层面。1992年，由上海、无锡、宁波、舟山、苏州、扬州、杭州、绍兴、南京、南通、常州、湖州、嘉兴、镇江等14个市经协委（办）发起、组织，成立长江三角洲14城市协作办（委）主任联席会，后演变为江浙沪皖三省一市和16 个城市为主体的多层次的区域合作方式。在省内城市群的发展中，省政府在促进城市群经济合作中也起到了重要作用。1994年，广东省设立珠江三角洲经济区，其成员包括广州、深圳、珠海、佛山、南海、顺德、东莞、中山、江门、新会等16个城市。后来以广深2个副省级市和7个地级市为基础，形成今天珠三角城市群的范围。1997年，湖南成立长株潭经济一体化发展省级协调机构，推进长株潭三市一体化。但无论是珠三角还是长株潭，城市政府仍然是经济合作与发展的主体。由此可见，城市群在一开始是以城市行政区为组成单元的经济协作区，是地方推进经济合作和一体化产物。
从“十一五”规划起，各种规划均把城市群的建设视作区域协调发展的重要举措，城市经济协作区也开始改称城市群，并开始编制相应的城市群规划。近年来，城市群建设过程中出现了以下三种新的现象：
一是省级行政区成为城市群规划的基本单元。2008年，国家有关部门编制长江三角洲城市群规划，开始把江苏、浙江和上海视为长三角城市群。近年，在讨论京津冀地区协同发展的时候，也经常称之为京津冀城市群协同发展。但在这些规划中，国家有关部门直接负责规划的编制，地方的参与主体由省、市两级政府转变为只有省级政府参加，城市政府的作用弱化。由于江浙沪或京津冀都是区域的概念，这种城市群规划显然称之为区域规划更恰当些。
二是把若干个城市群组合为跨省的超级城市群。我国大多数城市群的空间尺度小于省，是一省的经济核心区。只有历史时期就已成为同一经济区或同属一个行政区的情况下才可能出现跨省的城市群，如长三角自宋以来就是中国经济最发达的地区，而川渝历史上曾同属四川省。现在出现一种大尺度的城市群规划，长江中游城市群规划是其中的一个代表。长江中游城市群覆盖了湖北14个地级市和省辖市、湖南8个地级市、江西8个地级市和另2个地级市的部分县，总面积达到31.7万km2，占三省面积的56%，大大超过江浙沪二省一市和京津冀二市一省的面积，也大大超过世界上两个最发达的大都市带——美国东北部大西洋沿岸大都市带18万km2的面积和日本东京—北九州大都市带10多万km2的面积。由于涉及的地级市众多，又是跨省的组合，省政府成为规划实施的主体。《长江中游城市群发展规划》第九章《规划组织实施》除指出国务院有关部门的责任外，明确指出江西、湖南、湖北三省政府对规划实施负有组织领导的责任，但未指出城市政府在城市群建设应担负的责任。
三是经济区和城市群范围大致重叠。2011年，国务院批复成渝经济区区域规划，其范围包括重庆市的29个区县，四川省的成都市、德阳市、绵阳市、眉山市、资阳市、遂宁市、乐山市、雅安市、自贡市、泸州市、内江市、南充市、宜宾市、达州市、广安市等15个市，区域面积达20.6万km2。自城市群被作为区域发展战略后，有关部门又开始编制成渝城市群规划。虽然该规划迄今尚未公布，但从网上有关信息来看，成渝城市群与成渝经济区的区别仅仅是前者少了雅安、泸州、宜宾三市，而重庆市可能有更多市县纳入成渝城市群的范围。由于两者空间尺度、规划内容大体一致，两个规划如何各司其职值得进一步研究。
综上所述，目前城市群的规划编制和实施在空间上出现了泛城市群的现象，规划编制和实施的主体转变为中央有关部门和省政府，规划内容也更趋于区域规划，而非城市间的经济合作。这一变化造成城市政府在城市群建设中作用被弱化。笔者认为，城市群发源于城市之间经济合作，在城市群的建设中仍然有必要发挥城市政府的作用。这是因为城市群规划的重点是基础设施建设、经济一体化和环境保护。由于高铁网络、城际铁路建设业已展开，未来城市群建设的重点将以经济一体化和环境保护为主，而由于中国多层次的行政区划体制，经济一体化仍需要城市政府之间的合作。在这方面，长三角提供了一个很好的例子。长三角的城市在旅游、能源、环保、科技、道路运输、质量技术监督、社会保障等方面展开双边或多边合作，显示了城市政府在推进经济一体化方面大有可为。
四、结论
通过城市群的6项界定指标，本文认定了13个城市群。自2000年以来，13个城市群的人口、经济总量都在上升过程中，已成为中国人口主要增长区域，并在区域经济中发挥重要作用。然而城市群的发展也出现不平衡的特点，多数城市群处于经济集聚过程中，但也有少数城市群在省内的经济地位下降，城市群能否发挥区域经济增长级的作用还需进一步的观察。
目前城市群规划编制中出现了城市群区域化的趋势，即城市群的范围越来越大，由此导致城市群内部的差异扩大。如中原城市群内部，郑州的人口、经济极化趋势十分显著，而有些城市则出现人口外流的现象。因此，如何平衡城市群内部的发展以及平衡城市群和非城市群区域之间的发展应成为城市群研究的重要议题。
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收稿日期：2015—09—04
*基金项目：国家自然科学基金项目“中国城市群的集聚和扩散”（41171145），教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“中国城市群的培育和建设”（11JJDZH003）。
作者简介：宁越敏，男，华东师范大学中国现代城市研究中心教授，主任（上海200062）。
