【内容摘要】 在探索垃圾分类“上海模式”过程中，本市推出了“绿色帐户”正向激励机制，优化原有物质激励手段，以积分兑换奖品形式，鼓励和引导居民定时定点分类投放生活垃圾，居民垃圾分类参与率和准确率大幅度提升。但作为一个新生事物，其逐渐暴露出诸多不足与局限，直接影响了居民参与热情和积极性。要进一步推进垃圾分类减量工作，关键在于完善政策法规，健全“绿色帐户”及配套辅助机制。
【关键词】 垃圾分类 绿色帐户 政策法规
□张曦
一、上海垃圾分类减量现有成效
为了解垃圾分类减量现有成效并发现问题，华政“绿色帐户”调研组走访静安区已开展垃圾分类的桂花园、晋元里等42个“绿色帐户”示范区，考察小区垃圾分类基础设施建设情况，并对居民进行问卷调查，发放问卷1260份，回收有效问卷1291份，回收率94.52%。
基础设施建设层面，全部样本小区都配备了干、湿、有害、可回收垃圾桶，80.95%的小区垃圾投放点安装了洗手台，88.09%的小区以不同形式设置了垃圾分类知识宣传牌，可见，居住区垃圾分类设施配置情况良好，为居民进行垃圾分类提供了硬件保障。仅49.83%的居民表示小区实现垃圾分类收运，可见，垃圾分类收运体系亟待完善。
居民层面，80.83%的居民表示能够大致区分并分类投垃圾，80.83%的居民认为小区仍有必要配备分拣员辅助分拣，52.50%的居民认为不能准确分类投放垃圾的原因在于分不清垃圾种类，可见，居民对二次分拣依赖度仍较高。94.9%的家庭已办理“绿色帐户”卡，在办卡群体中，95.92%的居民表示有垃圾分类习惯，而未办卡群体中，这个比例仅为56.03%，可见，“绿色帐户”有效促进了居民垃圾分类习惯培养。89.81%的居民表示愿意配合“绿色帐户”推进工作，仅10.19%的居民表示不关心，可见，大部分居民都愿意配合政府开展垃圾分类减量工作。
二、垃圾分类的困境
（一）政策法规层面问题
国家层面，垃圾分类法律体系不健全。我国虽有 《固体废物污染环境防治法》 《城市生活垃圾管理办法》 等涉及城市垃圾处理的法律法规，但无专门规制生活垃圾分类的国家级法律法规，垃圾前期源头分类、中期分类运输及后期分类处理过程中所发生法律关系缺乏明确规定，相关主体法律地位、法律责任以及制裁机制也无明确规定。
本市2014年出台 《上海市促进生活垃圾分类减量办法》 （简称《办法》），明确了居民垃圾分类义务并规定了惩罚措施等，使垃圾分类工作进入法制化阶段。但其条款多以原则性、倡导性为主，司法实践中难以操作。如：（1）现阶段居民个人处罚条款无法执行；（2）缺乏一套社会公信力强、操作性强的居民垃圾分类违法行为认定标准；（3）购买服务条款过于原则化，且定位不明确；（4）鼓励参与和宣传动员条款过于抽象。其次，各级政府、各部门未能按照“属地管理”原则制定本辖区垃圾分类工作的配套性文件。
（二）“绿色帐户”层面问题
“绿色帐户”激励机制，未能做到“质”与“量”结合。目前静安区94972户居民中，绿色帐户卡覆盖率高达94.9%，但官方统计的活跃度仅70%。可见，绿色帐户卡虽实现“量”的目标，很大程度上却未实现促进垃圾分类减量“质”的目标。
“绿色帐户”配套辅助机制层面，首先，缺乏打卡员工作监督机制，导致操作人情化，对居民分类情况督导不严格。其次，志愿者补贴制度不完备，存在补贴分配不公以及补贴拖欠现象。再次，缺乏对小区流动人员引导管理机制，小区内租客和家政人员参与垃圾分类积极性较低。最后，缺乏社区垃圾分类居民合作监督机制。
三、垃圾分类的出路
（一）完善政策法规
国家层面，建立垃圾分类法律体系。我国垃圾分类起步较晚，立法可以借鉴国外成功经验。首先，制定规制生活垃圾分类及资源循环利用的国家级基本法律。其次，不断加强次级配套法律法规建设，将垃圾分类法律法规与各类垃圾基本特性相衔接，缩小法律的调整范围，并逐步对相关条款再进行细化和规范，建立健全垃圾分类资源循环利用的社会法律体系。
上海应首先细化 《办法》 相关条款，增强操作性，措施如下:(1)探索构建居民垃圾分类奖惩办法。根据实际情况，将垃圾分类减量工作分为初期、中期、后期三个阶段，不同阶段适用不同的奖惩措施。（2）探索制定居民垃圾分类违法行为认定标准，明确认定主体，细化认定流程，根据垃圾类别确定不同违规判断标准，以便根据不同情节进行不同程度的处罚，并随工作推进，不断修改完善。（3）制定购买服务实施细则，明确定位，加强绩效评估。（4）完善鼓励参与和宣传动员机制，充分吸纳社会资本，有效动员社会各界力量。其次，各级政府、各部门因地制宜，制定本辖区垃圾分类管理细则。通过建立覆盖全市的垃圾分类政策法规体系，将垃圾分类纳入有法可依，有章可循的轨道。
（二）完善“绿色帐户”及配套辅助机制
完善“绿色帐户”激励机制，首先，在垃圾分类不同阶段设置不同种类兑换商品，初期以物质奖励为主，中后期则逐步降低物质奖励额度，以精神奖励为主。其次，分阶段采取不同兑换方式，初期采取网上与线下相结合的兑换方式，中后期将奖品改为小型家用分类垃圾桶和可降解塑料袋，采取线下兑换方式。
完善“绿色帐户”配套辅助机制，首先，完善打卡员选拔，实行打卡员“回避交换制度”，即回避自身所在社区，在临近社区之间定期轮换工作，并定期考核。其次，完善补贴机制，建立一套公正透明的可量化分配标准，并避免拖欠。再次，完善小区流动人员引导管理机制，将垃圾分类作为租房合同和家政服务合同重要条款，房东和雇主作为责任人督促租客和家政人员开展垃圾分类。最后，构建社区居民合作监督机制，相互合作，相互鼓励，相互监督，共同推进垃圾分类减量落实。
