2019年11月，习近平总书记考察上海时指出，要抓好“政务服务一网通办”“城市运行一网统管”，坚持从群众需求和城市治理突出问题出发，把分散式信息系统整合起来，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。2018年以来，上海市委、市政府利用现代化信息手段探索政务服务“一网通办”，在优化办事业务流程、提升政务办事效率和改善营商环境等方面，取得了显著成效。2019年，市委、市政府在智慧公安建设的基础上，探索城市运行“一网统管”，实现城市治理“一屏观天下，一网管全城”，进一步提高城市治理现代化水平和能力。
2020年1月20日，上海市十五届人大三次会议闭幕后，市政府在世博中心举行记者招待会。应勇市长在会上回答记者提问时指出，上海将深入推进“一网通办”，重点围绕“高效办成一件事”，对业务部门的业务流程进行革命性再造，对跨部门、跨区域办事事项进行系统性重构，把多部门多地区的事变成为企业服务的一件事；讲到“一网统管”时，他指出，“一网统管”是提高城市治理能力现代化的牛鼻子，将进一步围绕“高效处置一件事”这个核心，深化城市运行“一网统管”的平台系统建设，增强观察、管理、预防、处置四大功能，提高快速发现、快速反应、快速处置的能力和合力，努力让上海城市更有序、更安全、更干净。这进一步揭示了“一网通办”与“一网统管”之间的区别和联系。
“一网通办”与“一网统管”有共同的发展逻辑
“一网通办”和“一网统管”（以下简称“两张网”）是城市服务和管理体系一个整体的两个方面，从某种意义上来说，它们是城市管理体系中的“车之两轮、鸟之两翼”。通过编织“两张网”使城市的服务管理模式跟上技术更新、时代发展的步伐，让生活、工作在这座城市的居民、企业和机构，都能享受最便捷的生活、最周到的服务、最安全的环境。“两张网”建设是上海城市政务服务与管理提质增效的重要举措，是城市治理体系和治理能力现代化的重要内容。“两张网”建设和发展有其共同逻辑：
（一）“两张网”都是坚持以人民为中心，以满足人民的需求为工作落脚点。从“两张网”建设的初衷来看，其最终落脚点都是以人民需求为导向，以满足人民的需要为目标。“一网通办”的目的是解决群众、企业等主体到政府办事的便利，充分发挥数据共享的功能，减少群众人力、物力成本，简化群众和企业办事的程序和业务流程，提高群众办事的便捷度和满意度；“一网统管”目的是汇集和共享城市运行中分散式、碎片化数据，主动感知和识别群众生产生活中的“急难愁盼”问题，及时主动地预测预判，通过城市运行管理平台整合相关资源，快速有效地解决问题，满足群众城市高品质生活的需要，增强群众的获得感和幸福感。
（二）“两张网”都是秉持“开放共享整合”的理念，对政府服务和城市运行模式进行自我革命式的改造。“两张网”都是通过现代化信息技术手段，将分散在各个职能部门、区域之间的信息和数据进行汇聚，打破部门之间信息壁垒和藩篱，更好地发挥数据共享技术的作用，改变传统的服务和运行模式，提升办事效率和质量。“一网通办”是通过建立大数据中心平台，打通各部门、各区域数据，着力提高为民办事的效率，提高政务服务的精准度和满意度；而“一网统管”通过各部门信息汇聚和系统融合，及时感知城市运行中群众关注的“急难愁盼”问题，通过联动联勤高效快速调度各类资源，解决现实中的各类影响群众生活的问题和难题，确保城市安全平稳有序地运行。“两张网”的建设都是基于数据共享、信息开放和资源整合的理念进行设计和建构的，适应了当前政府服务和管理模式创新的发展趋势。
（三）“两张网”都是通过技术驱动和体系融合，倒逼政府职能转变的重要创新举措。“两张网”都是运用了最新大数据技术、云计算和人工智能算法，通过数据画像、算法算力等技术手段的应用，倒逼政府职能转型的重要创新。“两张网”的前提是将各类信息数据进行汇聚，打通各部门、各区域之间信息物理隔离，突破部门、地区利益的障碍，将“两张网”建设与“放管服”改革融为一体，要求政府在“放”的过程中，聚焦“管理和服务”的重要职能。政府在履行其职能过程中，借助于技术手段将受时空限制的政府实体运作平台搬迁到网络虚拟平台空间，确保实现全天候、全覆盖、全过程的政府运作新模式，使政府的权力运行透明度更高，权力运行受监督更加有效，倒逼各级政府提高办事效率，及时回应群众的呼声，更好地为群众提供公共服务产品。
（四）“两张网”都对原有的业务流程进行了再造，从以业务部门职能履行为中心转变为以事件解决为中心。两者都是利用大数据和人工智能的科技手段，以优化服务和管理的业务流程为中心，提高政府服务和管理的效率。“一网通办”围绕“高效办成一件事”，通过技术驱动，优化流程，共享信息，对业务部门的业务流程进行革命性再造，提高群众办事的效率和便捷度。“一网统管”通过系列智能管理技术的运用和系统集成，突出以“高效处置一件事”为中心，突破事件处理的职能部门边界，整合各部门的专业资源，打破部门分割的局面，及时快速反应，解决群众的困难和问题。
总之，“两张网”着力于解决条块之间、部门之间在城市服务和管理中的困境，体现的是政府改革追求简政放权、提质增效、精准施策的一致目标，也是政府同各类市场和社会主体齐心协力，释放市场活力、激发社会动力的共同努力方向。
从“一网通办”到“一网统管”是职能全面重塑和流程优化升级
虽然是为了同一个目标，但是“两张网”仍然有所区别、各有侧重。从“一网通办”围绕“高效办成一件事”到“一网统管”围绕“高效处置一件事”，背后反映的不仅仅是技术迭代升级，更重要的是政府职能全面重塑和流程优化升级的路径选择，其实质是对政府管理提出更高的要求，反映政府自我加压、自我提升、自我革新的意志和决心。主要体现在以下几个方面：
（一）“一网通办”到“一网统管”体现了从满足群众的政务服务需求升级为满足群众的生产生活全方位需求。“一网统办”围绕政务服务“进一网、能通办”，推动企业和群众到政府办事就像“网购”一样方便，满足群众和企业的个性化政务服务需求；而“一网统管”是政府主动感知城市运行中的问题和难题，精确识别群众和企业对城市运行提出的需求，要求政府部门联勤联动，快速处置，满足群众和企业全方位的需要，如市容环境、社会治安、交通运输、教育医疗、社区治理等与群众生活生产等方面相关的问题，体现了从政务服务到城市运行的全面管理升级。
（二）“一网通办”到“一网统管”体现的是政府从被动服务走向主动治理。“一网通办”突出的是应群众和企业需求，政府提供便捷和高效的服务，满足群众和企业对政府事务服务质量和满意度的要求。而“一网统管”强调的是政府通过数据整合和部门壁垒打通，主动智能地去发现城市运行中的问题，动员资源解决城市运行中与群众生产生活密切相关的难点和问题，体现了政府主动管理和源头治理的理念和思维。
（三） 从“一网通办”到“一网统管”体现的是从单一服务主体走向多元主体共同参与治理的新格局。“一网通办”的运行平台是以政府为单一服务主体，解决群众与企业具体事务的枢纽和平台。而“一网统管”通过搭建城市运行综合性平台，除了政府部门借助平台发挥作用以外，还能动员更多的市场主体、社会力量等参与到城市治理中，形成多元主体参与城市社会治理共同体的新格局。
（四）从“一网通办”到“一网统管”体现的是政府服务“精准化”走向城市管理“精细化”。“一网通办”强调根据群众办事的需求，打通各部门利益和信息不对称的障碍，整合各部门资源，精准高效地为群众提供满意的公共服务；而“一网统管”借助城市运行综合平台优势，利用智能化和信息化手段，主动发现城市运行中的问题，广泛动员资源积极响应，从源头上精细化地解决城市运行中的问题和难题，确保城市运行整洁有序安全。
总之，从“一网通办”到“一网统管”不仅仅是技术的迭代升级，更重要的是政府借助人工智能和大数据技术改造政府运行模式，全方位进行流程再造，打破政府管理边界，从条上合作到条条合作、条块合作、区域合作，更加突出以问题为导向、以需求为引领，解决城市管理中面上难点热点痛点问题，提供更多的服务产品，真正体现了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的思维方式。今后上海应坚持“一网通办”与“一网统管”更高层面的有机融合，发挥各自的优势，力争达到相互促进、相互推动，促进“两翼”齐飞，推进上海全方位高水平开放，推动城市综合改革创新系统集成向纵深发展，力争在超大城市治理能力和治理体系现代化建设方面作出富有创造性的探索，取得积极成效。
（作者为中共上海市委党校政府治理研究院副院长、教授）
