陈国权 曹 伟
一、破解“温州困境”具有全国性的示范价值
“温州模式”是我国改革开放过程中形成的影响最为深远的区域发展模式。“温州模式”不仅实现了温州经济社会的迅速发展，也对我国市场经济发展道路的探索产生了重大影响。“温州模式”为浙江的繁荣，为全国各地经济体制的顺利转型起到了非常宝贵的示范作用。从这个意义上来讲，“温州模式”，是温州对我国改革开放的伟大贡献，是我国社会主义市场经济发展过程中的一个典范。
然而我国市场经济发祥地——温州，近年来却陷入了市场转型升级的困境。在省内，温州与杭州、宁波的差距不断拉大，而绍兴、台州等正迎头赶上，用温州当地干部的话来形容就是“标兵渐远、追兵渐进”。更为严峻的是，温州现有的平台空间、环境资源、公共服务和城市基础设施建设等，都难以与城市品质提升、产业转型升级的需要相匹配，资本和人才的外流已经成为一种普遍现象。不少大企业已经把总部或研发中心搬到了上海、杭州等地，一些行业集体外迁的现象也频频出现，温州本地产业空心化日益加剧。
“温州模式”为何会陷入“温州困境”？关键在于随着经济社会的发展，温州原有的“先发优势”已经逐渐转变为“后续劣势”。比如，人多地少的现实曾逼迫温州人率先走出市场经济的路子，而现在稀缺的土地资源严重制约了经济发展。温州模式的成功，一个关键的非市场因素就是依托于人情建立起来的社会网络。而今天，人情社会的扩张反而导致了过高的交易成本，成为资本与人才外流的重要诱因。温州模式的形成，另外一个重要条件就是地方政府客观上对经济和社会控制力薄弱，主观上也愿意选择顺应市场发展的“无为”。但是在区域竞争白热化的今天，“无为政府”显然无法适应经济社会发展的时代要求。
虽然我国各地资源禀赋、发展水平差异性很大，但今天的“温州困境”不仅是温州的困境，而且昭示着我国市场经济转型发展的困境。从全国来看，如何克服资源要素的制约，推动人情社会向法治转变，保障政府对经济社会的恰当作为，都是全国共同面临的问题。温州作为我国最早走上市场经济道路的地区，也最早遭遇到这些问题的挑战，非常具有典型性。因此，破解“温州困境”的意义也就超越了温州发展的区域意义，或许与改革开放初期“温州模式”引领中国经济改革一样，具有全国性的示范价值。
二、破解“温州困境”呼唤法治基础上的有为政府
国内外的发展经验告诉我们，一个区域经济运行和发展状况如何，与该区域地方政府的能力与作为息息相关。在区域经济转型升级过程中，除却发挥市场配置资源的基础性作用之外，政府也必须进行相应的“管理创新”，通过合理定位和角色转换及能力提升来促使诸多生产要素的合理配置，引领产业结构的转型和经济形态的升级。地方政府能力主要包括规划发展能力、制度创新能力、资源配置能力、市场规制能力、提供公共服务的能力、组织协调能力、社会控制能力等等。地方政府的整体能力是由这些具体能力整合而成的一个有机体。这些能力之强弱，是政府职能得以有效履行以及区域经济得以良性发展的关键。
然而在人们普遍的观念中，温州政府总是与“无为”这个词联系在一起。事实上，在计划经济与左的思潮占主导地位的历史背景下，当年温州党委政府的“无为而治”需要巨大的政治勇气，需要敢于担当的政治魄力。而且从顺应历史发展潮流的角度来看，当时政府的“无为”恰恰是最好的作为。然而当经济基础已经上升到一个新阶段的时候，上层建筑若不能及时进行调整适应，生产力进一步释放和发展的空间就会受到极大的限制。在新的历史发展时期，政府转型不仅不能落后于经济转型和社会转型，而且要能够引领经济转型和社会转型。当前，温州不仅需要超越模仿、加工，改变低技术水平、低附加值的经济面貌，更需要政府在制度上创新，激发温州二次发展的活力。其中最为关键的是，温州政府要推动建立现代市场经济的法治基础，并且政府自身需要在法治的约束下实现对经济社会的恰当作为。
温州是一个典型的人情社会。在起步阶段，人情社会为民营经济的成长提供了很好的保护。但是，人情社会的特殊性与不确定性，与现代市场经济要求制度的普适性与确定性是格格不入的。人情社会对法治的破坏和消解成为影响温州市场经济现代转型的一大障碍。非制度化的经济运作方式终究会导致市场主体的关系嵌入，进而丧失自我的独立性，市场经济的整体秩序自然也无法保证。人情社会导致的非制度化竞争使得温州市场充满制度风险，这种制度风险的存在又进一步催生了非制度化竞争，从而使市场发展陷入困境。应该说现代市场经济并不完全排斥人情关系。相反，在一定条件下，人情关系可以转化为现代社会赖以维系的社会资本。现代社会建设要充分利用民间制度，前提是民间制度要适应现代社会的发展，要让公共生活严守法治，让社会生活充满人情。
新制度主义将制度变迁分为供给主导型和需求诱致型，前者指由政府借助行政、经济、法律手段自上而下组织实施的制度创新；后者指创新主体为确立预期能导致自身利益最大化的制度安排和权利界定而自发组织实施的自下而上的制度创新。“温州模式”正是温州人在经济发展这一客观需求的诱致之下，基于温州独特的社会网络而选择的适合于温州的市场经济体制。 当国家制度的某些方面存在严重问题，而民间制度代表时代发展潮流的时候，地方政府对民间制度的默认和保护是一种恰当的作为。温州走上市场经济的发展道路是民间制度战胜僵化的计划经济这一国家制度的成功典范，也是温州地方政府在制度创新过程中的理性选择。而在经济体制转型基本完成、国家制度基本完善的今天，民间制度的负面性日益展露。此时，就需要地方政府在制度变迁过程中发挥主导作用，强化国家制度特别是法治的权威性。
三、有为政府要有公共企业家精神
创新是经济社会发展的直接推动力，而创新本身源于企业家精神。企业家精神不只存在于企业家群体中间，而是人的主观能动性在各个领域的生动展现。在公共领域，公共组织的领导者及其成员突破现有客观条件的限制，创造性地提高公共服务的水平和公共治理的绩效，就体现为一种公共企业家精神。
长期以来，温州民间经营的创新活力和成就有目共睹，而政府公共经营的创新意识和能力明显不足。原因何在？我们发现，温州不少公务员更加偏爱公职以外的个人投资，而未将公职当作自己安身立命的专职事业。他们的企业家精神更多地体现在私人经营，对公共经营的专注明显不够。这种现象一方面使得公职人员在处理公务时经常面临私人利益与公共利益的冲突，难以保证秉公办事；另一方面造成职业激励不足，不利于专业化水平的提升。温州未来发展需要再创制度优势，保障民间智慧能够专注于经济创新。这就要求温州的领导干部发挥公共企业家精神，把他们的智慧集中到为经济社会发展创造良好环境、提供优质公共服务上来。
从全球公共管理的实践来看，用企业家精神重塑政府，一项重要内容就是建立政府的绩效管理体系。绩效管理对于建立一支有执行力、有责任感、有敬业精神和专业素养的公务员队伍，作用巨大。绩效管理不仅是一种评估和考核机制，给予公务员工作压力，更是一种激励机制，给予公务员工作动力。绩效管理不仅包括政府内部的干部考核，更要大力推动民众考核，从而使得政府的工作目标与民众需求更好地衔接起来。绩效管理也不仅是简单的评估和排名，更加需要进行科学管理，对一些体制机制问题进行有针对性的改革和创新，从而提升政府的整体效能。今年温州开始大力推行考绩法和干部绩擢制度，在较短的时间里让整个干部队伍的工作状态发生了明显的变化。
四、以公共服务的有效供给助推温州转型发展
国际经验表明了一个国家的人均GDP跨越1000美元，向3000—8000美元迈进的时期，也是公共产品需求快速扩张的时期。从经济学的角度而言，生活质量的提高实际上与人均国民生产总值之间有着密切的互动关系。在经济迅速发展的过程中，温州居民的私人生活质量得到极大满足，私人领域的消费品供给提升迅速、消费方式也越加灵活，但同时生活质量还包括了公共生活领域，随着收入提升，人民对于公共服务的需求也不断攀升。来自百姓日益增长的公共服务需求与政府公共服务供给不足的矛盾成为影响温州转型发展的一大障碍。仅从这个意义上来说，“三生融合·幸福温州”战略的意义就非常重大。
经济增长是公共服务供给的物质基础，温州进入新世纪以来的经济增长趋缓影响了公共服务供给。而随着经济增长模式从传统到现代的转变，公共服务在经济社会发展中的角色从传统模式下的辅助性地位转变为现代模式下的主导性地位，温州公共服务供给的不足成为制约温州经济社会持续健康发展的一个重要因素。要缓解温州面临的经济与社会双重压力，解决当前的发展困境，就需要以公共服务为突破口，寻求公共服务有效供给的途径，改善公共服务供给现状。
围绕“三生融合·幸福温州”战略下如何提升政府能力，实现公共服务的有效供给，从而保障民营经济顺利转型升级以及推动温州经济社会可持续发展，我们提出以下几个方面的建议：
（一）建设公共需求导向的服务型政府。满足公共需求是建设服务型政府的价值导向。政府在提供公共服务的过程中必须充分重视公共需求，要根据公众的需求来提供公共服务。公共参与是推动政府公共服务从政府供给导向到公共需求导向转变的重要力量。由于受信息不充分和政府自身利益等因素影响，政府在提供公共服务时往往忽视民众的实际需求，以政府意志替代民众意志，只有通过公众参与，让公民的需求得到充分地表达，政府提供公共服务的逻辑起点才能回归正常。公众参与是提高公共服务供给水平、强化政府责任意识的保障。因而，政府必须进一步拓宽公民参与渠道，并通过制度化给予充分的保障。
（二）完善公共服务多中心协同供给机制。政府、市场和社会在提供公共服务中都发挥着独特的作用，而公共服务的有效供给实质上更取决于三者功能的有效协同。温州民营经济发达，而且人情氛围浓厚，如果政府引领得当，将市场和社会力量整合进公共服务供给体系之中，对于温州公共服务的有效供给具有重大意义。其中一种主要的整合方式即“政府购买服务”，是政府提供公共服务的一种补充方式，也是国外在20世纪70年代后兴起的公共管理变革中出现的一种新的服务模式。其基本做法是：借助市场和社会的力量，将一些服务性的政府服务项目，通过委托、代理、承包、合同等形式，出让给民间组组或者私人部门，由这些机构直接提供服务，政府制定相关公共服务的标准，提供经费保障，并对服务实施监督和控制。
（三）建立政府公共服务绩效评价指标体系。温州市政府应当根据自身的特点发展公共服务绩效评价指标体系，从而使公共服务绩效考核更加科学化。公共服务绩效评价指标体系应当包含两类指标：一类是服务科学性指标，主要反映政府为公众提供服务的制度化、程序化程度，侧重服务效率。第二类是服务满意度指标，主要反应公共服务供给对公共需求的满足程度，侧重服务效益。在科学设计评价指标的同时，也要不断地变革组织结构，完善绩效管理体制，塑造绩效管理文化，从而为绩效考核的落实提供保障。同时，必须进一步通过法律制度明确问责主体、界定问责内容、制定问责标准、规范问责程序。
（四）建立温州公共服务政策咨询智库。优秀的政策咨询智库是公共服务有效供给的知识支撑。所谓智库，也就是思想库，其功能就在于通过对公共问题进行前瞻性和系统化研究，发展新的政策思想和主张，为政府决策提出科学有效的政策设计和建议。当前公共服务数量需要不断增加、质量需要不断提升，同时区域间公共服务需要进一步均衡，没有强大的思想库提供智力支持，政府政策难免呈现出短期性和不合理性。虽然温州市已经成立了决策咨询委员会，但是在提升能力、发挥作用上还有待加强。因而，温州政府需要在构建公共服务政策咨询智库方面加大投入，包括制度的保障、资金的支持和人才的吸纳等等。
总之，打造一个具有公共企业家精神、有力、有为、有效的责任政府是温州的迫切选择也是必然选择。创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义、提升公共经营水平是温州政府转型的关键任务所在。值得指出的是，公共企业家精神绝非表现为政府大包大揽的“国进民退”，而是要注重发挥政府在协同治理中的引导作用，促使政府、市场与社会三者形成良好的治理结构，共同推进经济社会的良序、持续发展。
作者陈国权为浙江大学中国地方政府创新研究中心主任、曹伟为浙江大学公共管理学院博士生
