谢小荣 黄方雷
发展壮大村级集体经济,事关巩固党在农村的执政基础,既是重要的经济问题,更是重要的政治问题。对此,市委、市政府历来高度重视,坚持“扶持和管理共抓、强村和惠民互联、发展和改革并进”,通过立足资源优势,激活内生动力,挖掘发展潜力,通过强力实施以发展村级集体经济为核心任务的“强村惠民三年行动计划”等举措,初步形成了多渠道、多类型、多元化的发展格局。
一、我市发展村级集体经济的主要做法
近年,我市多措并举,紧盯目标大力消除经济薄弱村,强村惠民并行,努力探索新形势下村级集体经济发展壮大之路,在实践中坚持一、二、三产业共进,资源开发、资产经营、资本运作并举,发展、改革、管理齐抓,取得明显效果。归结起来,主要做法有:
一是坚持留地开发为先、物业经营为主。坚持“以地生财”的发展思路,把二、三产留用地开发作为主攻方向,发挥村集体的“统筹”功能,以办市场、建园区、置店面为主要经营出路,采取就地合作开发、异地联合共建等方式,大力发展物业经济。2012年-2016年我市立项的物业经济项目152个,其中兴建或联建、购置物业项目数109个,占71.2%。
二是坚持转化资源优势、多条腿走路。按照“绿水青山就是金山银山”的发展理念,坚持保护和开发并重,科学挖掘利用当地的山水资源、旅游资源、物产资源、人力资源,致力现代农业、生态工业、乡村旅游,走多条腿发展的路子,实现多业共进促增收。
三是坚持发展与管理齐举、开源与节流并重。推进“三资”管理创新,加强“三资”监管,严格控制非生产性开支,健全农村产权交易市场体系,致力集体资产资源收益最大化。仅2016年,完成村级财务清理村4935个,完成率110%;完成重点审计村1671个(包括336个问题重点村),完成率152%。同时,深入实施农村产权阳光交易。
四是坚持政府主导、村为主体、社会帮扶相结合。全市各地普遍出台发展壮大村级集体经济政策,特别是瓯海区、乐清市分别制定的强村十条,力度大,措施实,效果明显。把发展壮大村级集体经济作为县、乡两级考核的重点任务,作为村干部责任制考核的重要内容。大力引导社会力量帮扶,特别是引金融之水浇灌村集体经济。
二、存在的主要问题
尽管市委、市政府多年来在发展村级集体经济上鼓实劲、出实招、办实事,但由于我市“七山二水一分田”“人口大进大出”等客观实际,可统筹利用的资源相对有限,可供发展的要素支撑明显不足,壮大村级集体经济仍然步履缓慢,总体上处于省内落后方阵。
一是收入总量比较大,平均额度高,但增收渠道单一且“分化”严重。由于存在资源和位置的巨大差异,特别是经济不发达的山区村、“空心村”,呈现出强村数量少、弱村覆盖面广的现象。虽然我市初步形成了多种发展农村集体经济的模式,但总体上相当比例的村发展类型仍然单一,收益来源于发展二、三产业等实体经济的较少,缺乏稳定可靠的经营收入来源,发展后劲不足。
二是“三资”管理力度仍需加强,该领域已成为村级案件频发的“多发区”。数据显示,我市重复访、越级访和集体访中,80%以上是来自农村基层信访。在党风廉政类的群众来信中,90%以上反映的是农村基层问题,大多涉及农村“三资”问题。
三是产权改革不彻底,造成市场要素配置严重滞后。作为深化农村改革的主线, 农村土地制度改革合力未形成,土地确权工作不到位。股改中“政经分离”“政社分离”不到位,资产清产核资工作不彻底造成股权无法量化,大大增加了集体资产被侵占的风险。产权交易上存在部分产权交易规则和产权登记、评估、收储、处置等配套建设滞后情况。
四是村级债务负担重,严重影响村级组织运转和服务保障能力的发挥。截止到2015年底,我市村集体经济组织流动和长期负债总额达29.47亿元,村均负债54.5万元,负债结构主要是应付款和专项应付款。村级集体负债普遍,其中,道路、水利、办公设施、医疗卫生、教育和文化娱乐等农村公益项目建设是债务的主要原因。
五是农经队伍建设滞后,难以适应新形势下村综合改革发展的需要。现有农技队伍人员中普遍存在年龄偏大、学历偏低、能力偏弱等问题。
三、发展壮大村级集体经济的建议
发展壮大村级集体经济,既是重要的经济问题,更是重要的政治问题,也是基层治理现代化的问题。因此,温州村级集体经济,不是可有可无、要不要发展的问题,而是如何加快发展、做大做强的问题。我们要进一步深化思想认识,走出认识误区,保持清醒头脑,增强政治定力,理直气壮、毫不动摇地发展壮大村级集体经济,持续用力、久久为功,着力夯实农村经济基础,牢牢守住基层阵地,不断增强基层组织的凝聚力,提高村级组织服务群众能力。
一是立足温州实际,进一步明确发展目标。“十三五”期间,根据高水平建成全面小康社会的战略目标,温州市要按照重点扶持薄弱村、规范提升富裕村、带动发展一般村的工作思路,做到因村施策、循序渐进、全面消除,为打造迈入全面小康社会的标杆城市提供坚强保障。
二是因地制宜,分村施策选好村集体经济发展路径。要重点扶持薄弱村,加快推进中心村建设,对于偏远且无资源优势的村建议实施整村下山搬迁,对于有文化保护价值的古村落应单列保护;积极发展乡村旅游,鼓励村集体依托农村自然生态、田园风光、民俗风情参办经济实体,盘活闲置农房,引入市场机制;引导发展密集型产业,充分挖掘集体经济薄弱村半劳力资源丰富的优势;完善结对帮扶,改变帮扶“只出钱、不出力”的现象。要做强做大中等村,其中城郊村以发展物业经济为主,发挥区位、交通、信息等优势;平原村要加快发展现代农业,鼓励村集体围绕当地优势产业,通过返租倒包、股份合作、统一营销等方式,积极参办农民合作社和加工企业;鼓励发展生产服务业。要规范提升富裕村,对于已经全部“失地”的城中村,重点工作应从改造逐步转为管理;对于部分失地的“城中村”,要鼓励村集体依法利用留用地和存量房产商铺店面、写字楼、仓储设施、小型冷库等物业房产;对于集体土地基本没动的“城中村”,可扩大统筹范围,以更优惠条件引进建设规模大,区域带动性强的项目。
三是强化“三资”管理,进一步提升资产安全和效益。要强化“三资”管理,全面开展农村集体经济“三资”核查、清理、登记;规范收支预决算制度,实行村级财务支出联审联签制度,控制非生产性开支;健全完善村级财务公开制度;提升村账乡代理中心管理和服务水平。要强化债务防控,坚决遏制村级债务的增加和蔓延,积极稳妥地清理化解村级债务,严格防范发生新增债务。要规范产权交易,完善农村产权流转交易市场,推进村集体工程建设项目和集体资产出让出租(承包)招投标制度建设,加大对村集体资产发包协议的清理力度,通过公开交易提升溢价率。
四是不断深化农村改革,进一步强化要素支撑力。要优化经营方式,稳步推进经社分离,改变主要依靠集体自有资金求发展的方式,构建经营灵活、产权清晰、权责明确的股份经济合作社运转机制;创新经营管理体制,推进所有权和经营权分离;探索股权流转办法,为股权适当集中流转、重组向股份公司转变创造条件。要激活农村资产,深化农村产权制度改革,加快实现各类农村产权流转交易、抵押担保权能,为村集体搞活资产经营创造条件。要支持股份合作,鼓励村集体以土地承包经营权、资产、资金等按照保底分红的方式参股农民专业合作社和经营稳定、资产质量较好的企业,对村集体经济组织参股的企业和其他经济组织,要通过制定或参与企业制定章程的方式,扩大集体经济的话语权,维护集体经济组织及成员的权益。
五是着力破除体制障碍,进一步形成帮扶合力。土地保障要更加有力度,积极稳妥规范开展农村土地综合整治,加强村级留用地管理,既避免“留地围城”,又确保村级留用地发挥好壮大村集体经济的功能和作用。财政扶持要更加精准,建立村级集体经济发展规划,统筹使用其他资金支持村级集体增收项目,突出抓好村级运转经费监测机制。农村金融渠道要进一步拓宽,鼓励村集体利用闲置资金,创办农村资金互助会、扶贫资金互助会、融资担保体等新型农村合作金融组织,优化农村金融供给结构,改善服务方式,合理加大对金融扶持力度。
六是强化保障,增强发展村级集体经济的推动力。要深化改革,推进农村基层组织政经分开;着力明晰农民股权,大力推进村集体产权制度改革;立足阳光交易,大力构建农村产权交易流转体系;坚持封闭性原则,大力支持村集体发展小微合作金融组织。要强化保障,落实农村征用土地返回优先用于发展集体经济项目的规定,加强农经队伍体系建设,确保工作有人抓有人管。要固化考核,加强督查指导,加强正向激励,进一步压实村主职干部的责任,始终绷紧发展集体经济这根弦。
作者谢小荣系市人大法制委员会副主任委员,作者黄方雷系永嘉县副县长
本文为温州市社科联“2017年优秀社科论文”