瓯海区纪委、区监委课题组
去年以来，瓯海区大力开展“清廉村居”建设，率先试行村级联合监督，努力探索“小微权力”监督制约新机制。经过一年，取得了阶段性成效。据统计，全区今年1-4月涉纪信访总量同比下降42.9%，初信初访量同比下降35.1%。
一 当前农村基层党员干部监督存在缺失
农村基层一直是全面从严治党的难点和薄弱环节。十八届中央纪委向党的十九大的工作报告指出，十八大以来，全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人，占到全国村党支部书记和村委会主任总数的1/6至1/5。同期，瓯海区纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任53人，约占全区农村主职干部总数的1/10。不可否认，农村基层党员干部违纪违法的主客观原因很多，但最重要的外因无疑是监督的缺失。
一方面，上级监督过短。按照现行体制，基层党委领导村党组织，村党组织领导村委会，而村委会则属于群众性自治组织。实际工作中，基层党委政府往往派出联片、驻村、网格干部全面贯彻落实包括农村基层党风廉政建设在内的上级各项决策部署。从这个意义上讲，基层党委、纪委履行农村基层全面从严治党的主体责任、监督责任，主要是通过联片、驻村、网格干部来实现的。然而，他们却存在着诸多监督难以到位的情况，主要表现在：
一是顾不上。“上头千根线、下头一根针”，上级很多具体工作都会归集到农村基层去落实。联片、驻村、网格干部的工作主要包括督查农村党建、调查村情民意、服务强村富民、指导公共事务、协调社会管理等，每一项工作都很重要且纳入考绩，这让基层干部疲于奔命，以至于一些无法量化考核的“软任务”，例如农村基层党风廉政建设被疏忽或应付了事，导致上级监督压力层层递减，甚至虚置空转。
二是想法多。一些联片、驻村、网格干部存在着工作短视化、监督表面化等问题。有的“投鼠忌器”，害怕影响硬性任务的完成；有的存在“老好人”思想，只想多栽花少栽刺，不愿监督；有的怕得罪人、怕丢选票，不敢较真碰硬；有的因能力不够、经验不足而被“轻慢”和“忽悠”，却无力应变。
三是力不足。监督中发现的问题线索，如何查纠是一项专业性、技术性和实践性都很强的工作。联片、驻村、网格干部缺乏系统的培训和指导，无法进行快速有效的处置，造成一些农村基层党员干部的不正之风或腐败问题最后不了了之，严重挫伤了广大干部群众监督的积极性。
四是追责难。实行“一案双查”，既要追究当事人责任，又要追究相关领导责任。可是在对农村基层党员干部违纪违法案件进行“一案双查”时，却因为驻村、网格干部和分片联系领导的权责划分不清晰，常常让问责的板子落不下、打不响，影响了教育警示的效果。
另一方面，下级监督过软。村监委会的设立有利于健全村级民主监督、发展农村基层民主，具有积极的影响和作用。但从理论角度和现实情况分析，其监督的不足之处也比较明显：
一是监督职权有限。《村民委员会组织法》规定村监委会负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，主持村委会成员的民主评议。中办、国办联合印发的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》进行了扩充，赋予村监委会知情权、质询权、审核权、建议权和主持民主评议权，并强化对村务决策和公开、村级财产管理、村工程项目建设等六个方面的监督。但无论是监督的权利还是范围，都只限于村务和财务，不能对党务实施监督。而且在监督的效力上，即使是分量最重的审核权，也仅是对民主理财和村务公开等制度落实情况进行审核，缺乏足够的力度。
二是监督能力有限。目前，村监委会成员的文化程度总体较低，能力水平总体不强。据统计，2017年瓯海区村级组织换届，村监委会成员当选982人，平均年龄51.5岁，熟悉财务知识的380人，占38.7%；大专及以上学历的151人，占15.4%；初中及以下学历的538人，占54.8%。
三是监督动力有限。一方面是不想监督。虽然《村民委员会组织法》规定村委会成员近亲属不得在村监委会任职，但村委会和村监委会的成员都是同村村民，相互关系盘根错节，只要不侵害自身利益便不会去较真。另一方面是不敢监督。在不少地方，村监委会成员因怕得罪村两委干部而怠于监督，致使监督效果大打折扣。
二 探索实施联合监督的实践与成效
选派村级廉洁特派员，赋予特派员权力和责任。瓯海区按照“因村择人、选优配强、全面覆盖”的原则，由镇（街道）党（工）委直接发文，按照“一村一员”，从镇（街道）班子成员或者驻村组长、网格干部中选派260名优秀党员干部作为村级廉洁特派员。受派的村经由村党组织提议、村民代表大会审议表决，聘任廉洁特派员为村监委会指导员，赋予其下列权责：一是审核审签。对村级重大事务决策、各类表决结果、民主评议、满意度测评等可以进行审核审签。二是督导检查。对村集体“三资”管理使用、村级工程项目建设、其他村务实施情况可以开展督导检查。三是警示约谈。紧盯村级组织及其成员的苗头性、倾向性问题，以及重要时间节点开展谈话提醒。四是情况报告。对存在的问题经谈话提醒、督促整改无效的，或者故意阻挠、破坏重点工程项目建设的，以及抵触、逃避监督的，及时上报镇（街道）党（工）委、纪（工）委予以处置。五是紧急叫停。对不履行“五议两公开”程序或者表决结果不符合法律法规规定的村级重大事项，可以紧急叫停。
组建联合监督办公室，建立健全工作运行机制。全区共成立了266个村级联合监督办公室，由廉洁特派员担任主任，村监委会主任兼任副主任，村监委会成员兼任成员。联合监督办公室实行实体化运作：一是开展日常监督检查。严格执行坐班接访和定期走访制度，参加村级重要会议、“两述两测评”活动和党员组织生活会，检查村级各项事务开展情况，掌握工作动态。二是健全联席会议制度。每月召开联合监督办公室成员会议，每季度参加联合监督办公室主任联席会议，传达上级精神，研究村级监督有关事项。三是健全工作报告制度。定期向镇（街道）党（工）委、纪（工）委报告履职情况，并听取有关工作意见和建议；随时报告重要情况或重大问题。四是健全问题分级处理制度。一般性问题，由村监委会自行处理；村监委会职能范围内无法解决的问题，由廉洁特派员指导、协调或支持解决；需要上级部门协调解决的问题，则由廉洁特派员报告镇（街道）党（工）委、纪（工）委并协同解决。通过分级处理，全区有效化解了36起涉纪信访积案、215件历史遗留问题，追缴了789万余元违规违纪违法所得，并责成农村党员干部带头配合重点项目建设“拔钉清障”39次。
明确联合监督事项，积极发挥“三位一体”监督职能。联合监督办公室对农村“小微权力”的全覆盖监督格局包括：一是对村级重大事务决策进行监督。全方位监督村级重大党务、村务、财务决策事项，及时纠正违反民主决策程序的行为。截至目前，已开展村级重大事项决策监督305次，通过245件，叫停34件，整改26件。二是对村级“三务”公开进行监督。主要监督“三务”公开的时间是否及时、内容是否全面真实、形式是否多样、程序是否到位、群众能否理解，共发现整改“三务”公开不透明问题45次。三是对村级“三资”管理进行监督。参与制定村级财务计划和各项管理制度，定期理财审账，全过程监督村级资金、资产、资源处置情况，已排查村级租赁性资产1453宗，纠正资产违规出租60起，收回被拖欠的村集体租金4785万余元，有效避免了村集体利益受损。四是对村级工程项目建设进行监督。重点监督项目确立、招投标程序、规划设计变更、工程建设质量、工程款支付等是否合理、合格、规范，共纠正工程项目违规操作7起。五是对村干部勤廉履职进行监督。全面监督村级组织及其成员执行村党员大会和村民代表会议决议、村干部廉洁自律情况，发现违规违纪违法行为的，及时上报并协助调查。已建立村干部个人廉洁档案1594份，收集重大动态事项报告226次。
综上，联合监督办公室的创设实现了上级监督与平级监督、党内监督与民主监督的有机融合，随着国家监察体制改革向乡镇（街道）、农村基层延伸，通过区监委的逐级、依次授权，必将进一步凝聚监督合力、拓展监督范围，最大限度地发挥党内监督、监察监督、民主监督“三位一体”的监督作用。
