周亮 崔驰
文化礼堂为基层意识形态阵地建设打开了一片全新的天地，自2013年正式启动建设以来，省委、省政府连续6年将其纳入十件为民办实事项目，截至目前，全省农村文化礼堂的数量已超过1.1万余家，极大地丰富了群众的精神文化生活。同时，随着文化礼堂数量的不断增长，覆盖人群也随之大幅增加，人民群众日益增长的文化生活需要与不平衡不充分的文化礼堂文化服务供给之间的矛盾日益突出，如何以最低财政成本为群众提供最满意的服务，成为一大课题。
近年来，鹿城区依托城区优势，探索推出了“政府主导、群众主体、社会参与”的文化礼堂公共服务供给格局，取得了不少有益经验，本文将以之为研究对象，借助诺贝尔奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆博士的多中心治理理论进行全面分析，以期推动文化礼堂公共服务供给侧改革，实现可持续发展。
■ 多中心治理理论基本概念及其启示
文化礼堂公共服务供给在管理学研究范畴内属于“公共物品供给问题”大类。针对公共物品供给问题，主要有两种理论：一是以私有化为核心的“市场理论”，强调通过市场机制解决公共物品供给问题。二是以国有化为核心的“国家理论”，强调政府垄断经营公共物品。二者之间，诺贝尔奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆提出了第三条路径——多中心治理理论。在该理论框架下，公共物品的供给既有以政府为主体的公权供给，也有以企业为主体的市场供给，还有以非营利组织为主体的公益供给，在管理监督方面，政府、企业、非营利组织、公民等都有权参与规则的制定和监督，通过各个主体之间的相互合作、竞争、监督，更好地为公众提供公共服务。
根据多中心治理理论，我们运用管理学理论，按照是否具有排他性和竞争性（排他性是指某人在消费公共物品时是否会排除其他人消费这一物品，或者排除的成本很高；竞争性是指某人对公共物品的消费是否会影响其对其他人的供应）将文化礼堂公共服务分为四类。其中，“纯公共物品”，包括文化礼堂公共安全、环境卫生，教育宣讲、科普巡展、文艺展演、政府宣教等活动；“私有物品”包括声乐、书法等各类培训班；“公共池塘资源物品”包括健身房、电子阅览室、城市书房、各类展品展示区等，这些服务本身资源有限，同时又由于无法设置门禁或出于公益服务目的，不具备对外收费条件。
■ 当前文化礼堂公共服务供给工作的难点
文化礼堂的公共服务项目众多，服务内容千差万别，管理学范畴的性质（排他性、竞争性）也不尽相同，如舞蹈、书法等培训班具有私有物品的特点，科普巡展、法律宣讲等具有纯公用物品的特点，而图书室、电子阅览室、健身房是典型的公共池塘资源。在文化礼堂运行实践过程中，往往没有科学地根据各类文化服务特性采取对应的供给机制，不能灵活地根据不同代际群体特点、需求安排活动形式，使得服务效果大打折扣，财政负担加重，不利于文化礼堂的长效运行，突出表现在党委政府主导的公共服务供给占比大、效益低。
一是因过多承担私有物品的供给责任而导致财政负担重，经费难以保证，进而影响服务质量。比如党委政府提供的各类培训班、文艺演出活动，虽然取得了不错成效，但随着文化礼堂数量的增多，群众参与人数也日益扩大，政府财力势必难以为继。二是所提供的纯公共服务吸引力低。党委政府主导的公共服务由于其具有强烈的行政目的，特别是政策宣传、法律宣传等活动，形式较为单一、枯燥，无法吸引群众。三是公共池塘物品性质的服务维护成本高。有关单位投入大量资金为文化礼堂建设了城市书房、电子阅览室、百姓健身房后，因为实用性较强且长时间对外开放，吸引了大量居民使用，书籍、VR电子产品、健身器材设施在使用中容易受到不同程度的损坏。同时，有关单位每年提供经费不足以保证这些设施的正常使用，部分设施常年无法得到修理，久之成为摆设。
■ 鹿城区文化礼堂公共服务供给模式分析
鹿城区在文化礼堂公共服务方面，一直走在全市乃至全省前列，连续多年被评为全市文化礼堂建设先进县（积极县），2018年，浙江省文化礼堂建设工作现场会的主参观路线就设在鹿城。据不完全统计，鹿城区年均开展各类文化、礼仪、宣讲等活动6000余场。鹿城区文化礼堂公共服务供给主体包括党委政府、村委会（居委会）、企业、社会组织、志愿者团队等，各主体各有优势，实践过程中，鹿城区文化礼堂一般采用“混合式”运行模式，各主体之间相互协作，共同为民众提供公共服务。概况起来，主要有以下几种模式：
党委政府公共服务供给模式。一是体制内项目虚拟购买模式。在党委政府内部建立起竞争性的“虚拟市场”，将内部的上下级行政关系转变为买家与卖家的市场关系。文化礼堂供需对接平台是其中的典型，该平台采取类似于淘宝网运行模式，各大文化礼堂作为买家，党委政府有关单位作为卖家，通过内部管理来理顺双方的利益关系。二是党委政府直接供给模式。即相关单位出于职能需要，将政策宣讲、文艺演出、活动展览等公共服务供给给文化礼堂。
市场化公共服务供给模式。引入社会化运营模式，以企业、社团等市场经营组织为主体提供公共服务。在实践中，通过签订《委托管理协议书》，建立相关单位、街镇和社区（村）三方为主体的监督评估机制，以契约的形式确定双方的权利与义务。如锦园文化礼堂以遴选择优方式引入了鸿雁舞蹈艺术团、同心艺术团、星光艺术团等艺术团队，入驻艺术团人员达40多人，建立培育20余支文艺团队，各团队每年组织文化活动100多场。
第三方力量供给公共服务模式。引入志愿者队伍、公益文化社团、文艺人才等第三方力量，共同参与文化礼堂公共服务供给。如组建成立了鹿城区文化礼堂服务社，涵盖音乐、舞蹈、民间艺术、戏剧、武术等文艺体育的各个门类，共计登记108支团队和3000余位社员，通过集中服务、驻点结对等方式，为全区各大文化礼堂提供服务，共建共享阵地。
■ 文化礼堂公共服务供给工作的几点建议
通过对鹿城区文化礼堂实践经验进行分析，结合多中心治理理论的多条重要原则，对文化礼堂服务供给机制进行设计，提出对策建议。根据公共服务物品是否具有排他性、竞争性的特点，对文化礼堂里的公共服务进行分类，将舞蹈培训、书法培训、声乐培训等培训活动归类为私有物品，将政府部门的宣教活动归类为纯公共产品，而文化礼堂中的百姓健身房、电子阅览室、城市书房以及文化礼堂场馆、展品归类为公共池塘物品，俱乐部物品与私有物品在供给机制上相近，本文一并探讨。
一是针对纯公共产品建立需求导向机制。文化礼堂作为基层公共服务阵地，党委政府单位将最新的理论热点、法律知识、政策法规送进文化礼堂是重要的职能，不可偏废，但供给项目必须接地气，让群众喜欢。在市场经济体制下，政府可以通过市场化方式，委托专业公司开展理论热点、法律知识、政策法规等宣讲活动进社区（村）活动，通过专业公司为宣讲活动包装，融入新潮、群众喜欢的元素。更重要的是，要完善文化礼堂供需对接平台考核机制，做到有活动必上平台点单，从重“量”考核转换为重“质”考核，增加群众满意度评价环节，对于群众打分低或者服务场次少的项目应该下架，倒逼党委政府单位改善服务。
二是针对俱乐部物品和私有物品建立奖惩进出机制。其一，建立适合文艺社团、企业的发展环境。鼓励社会资本、文艺人才投身于文化行业，创作出更多适合基层群众的文化产品。其二，建立公共服务购买制。市、区层面每年建立文化礼堂服务菜单，通过招标形式，将市场上的优质文化产品纳入菜单，供各文化礼堂点单，年末根据服务场次、服务质量支付费用。每年年初修订一次服务菜单，剔除投诉多、群众不满意的项目，新增优质服务。其三，建立文化礼堂常驻化办班制。通过市场机制，文艺社团、企业与文化礼堂签订合同，明确服务价格，居民通过缴纳一定程度的费用可享受此公共服务。
三是针对公共池塘资源建立群众积分管理机制。公共池塘资源具有非排他性和竞争性，如文化礼堂的公共场馆、展品是典型的公共池塘资源，而电子阅览室、城市书房由于承担着公益职能，不适合采取收费模式，因此也归类为公共池塘资源，由社区（村）居民组成的第三部门参与管理较为科学，行之有效的管理运行机制是关键。其一，建立文化礼堂积分制度。会员每月支付少许会员费后获得积分，也可以通过为文化礼堂捐赠资金、提供志愿服务获得对应等次积分。积分可用于实物奖励、场馆使用，或者参加特定的收费服务项目。其二，合理划分和使用公共池塘资源。电子阅览室、城市书房、健身房等场馆可采取门禁制度，居民通过会员登记进入场馆，每次使用消耗一定积分。其三，规范经费使用。通过会员积分形式，鼓励居民通过志愿服务为文化礼堂提供必要的人员支持和场馆维护。
四是建立多主体监督和冲突化解机制。其一，建立职能单位监督机制。宣传部门作为主管部门，负责对文化礼堂日常运行的监督；建立与文化礼堂结对的文化人才考核管理、志愿者的奖励；纪检、审计部门负责对文化礼堂使用中是否存在违规行为进行监督和指导，人大负责对相关职能部门的监督，反映居民关于文化礼堂的诉求，监督相关单位服务好文化礼堂。其二，建立群众监督制度。要发动社区（村）有担当、有热情的群众担任监督组成员，有权向文化礼堂提出建议，对文化礼堂服务进行投票打分。其三，建立交流平台和冲突化解机制。建议省级层面成立专门的文化礼堂交流平台（论坛），通过分模块管理模式，建立针对各个文化礼堂的子模块，发挥文化交流和居民监督的双重作用。
本文系2019年温州市优秀论文，有删节，由鹿城区社科联推荐
