推动产业有序转移，是优化生产力空间布局、促进区域协调发展的重要路径。从区域经济学理论来看，跨区域合作通过作用于“成本-市场-制度-环境”四重动力驱动产业梯度转移。理顺政府、市场、企业协同关系是破除发展堵点的关键，需确立规范化与制度化的产业转移的发展轨道，建立市场主导、政府推进的跨区域合作的产业转移基本模式，将城市群和都市经济圈作为区域合作促进产业转移的主要载体，从制度上消除行政壁垒等约束产业转移的条件，推动跨区域产业转移的模式创新，实现全国层面资源高效配置与区域高质量协同发展。
进入基本实现中国式现代化的关键阶段，中国区域经济格局正经历深刻调整。东部沿海地区经济结构转型升级加速、创新动能持续增强，但面临土地成本攀升、环境容量趋紧、劳动力成本优势减弱等约束，传统劳动密集型与资源密集型产业的比较优势逐步消退。同时，中西部地区基础设施条件显著改善、市场潜力持续释放、要素成本优势不断凸显。这种产业转出“推力”与承接“拉力”的并存，为大规模、跨区域的产业转移创造有利条件，推动跨区域合作日益深化。“十五五”规划提出，“深化跨行政区合作，健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制”，这一重要部署，对于优化区域经济布局、促进区域协调发展、推动高质量发展具有重大而深远的意义。
区域合作的理论与进程
跨区域合作作为一种制度安排与区域发展的协调机制，在我国的区域发展进程中显示出强大的生命力。加快区域合作进程促进产业转移，既是区域经济的关键理论命题，也是当前宏观政策实践亟需破解的现实难题。
区域合作的概念与基本内涵。区域合作指不同行政区或者经济区之间在政府、企业、社会组织等多主体参与下，通过协议、共建、政策协调等方式，实现要素流动、资源共享、功能分工与利益调节的行为与制度安排。其主要特征在于，跨区域、多主体参与、契约化运作。区域合作的理论根基，在于破解行政区经济固有的制度性壁垒，充分释放经济区域优势，依托各区域比较优势，深化产业的国内区域协同，发展专业化生产，使各个区域都得到发展。区域合作的内涵，主要包括以下几个方面。
区域合作的目的与动力。区域合作旨在通过各区域在资金、技术、人才、资源、信息等方面的紧密合作，充分释放各地区比较优势，促进资源的优化配置，进而推动区域协调发展和空间一体化。实践证明，区域合作能够打破生产要素跨区域流动的各种障碍，促进要素的优化配置，深化区域分工，从而形成联系紧密、分工合理、发展协调的区域网络。此外，区域合作是增强区域联系的客观要求。各区域对利益的追求，构成跨区域协同合作的内生动力，推动区域利益的普遍增进，有助于实现区域利益的帕累托最优。
区域合作的机制与原则。区域合作机制的本质，在于降低跨区域经济活动的交易成本。通过建立常态化的沟通平台、标准化的对接规则、可预期的纠纷解决机制，能有效降低市场主体跨区域经营面临的制度性交易成本。区域合作以要素整合为抓手，最大限度地促进区域利益的增长，实现区域协调发展。在现实中，各区域的发展条件与利益诉求存在差异，其利益可能存在一定冲突，为维护区域合作稳定性，应妥善处理区域间关系，保障各区域的合理利益，实现区域利益的整体优化。因此，区域合作一般应遵循自愿互利、扬长避短、依托城市、为企业服务、讲求经济效益、加强规划引导的原则。
区域合作的形式。我国区域合作表现形式多样，依据不同标准可分为多种类型。按地理位置可分为省域接壤型与省域隔开型；按合作领域可分为生产合作型、贸易合作型、消费合作型与分配合作型；按合作客体可分为要素合作型与商品合作型；按主体类型可分为政府合作型与市场主导型；按产业合作方式可分为水平合作型与垂直合作型；按经济活动类型可分为生产研发型、劳动承包型、贸易流通型与货币金融型；按参与主体数量可分为双边合作型与多边合作型。多层次、多领域、多样式的区域经济协作，持续推动经济体制改革与现代化建设，并进一步深化区域合作进程。
跨区域合作。跨区域合作是指跨越经济地域边界的区域合作，不同区域在生产、流通、信息交流和技术开发过程中，为提高生产效率、获取物质利益，增强市场竞争力，在平等互利原则下，通过产业转移等特定途径或方式，形成的各种跨区域经济与产业协作，进而推动区域经济发展。跨区域合作源于区域间发展水平和产业结构等方面的差异，从理论层面看，地域分工与协作发展的客观规律始终发挥着重要作用，并沿着地区产业专业化生产的客观趋势不断演进。从本质上看，跨区域合作的基础是区域间的劳动分工，根本动力是各区域的利益增长。
我国跨区域合作面临的机遇与挑战。立足全面建设社会主义现代化国家新阶段，推进跨区域合作具有多重战略意义：一是有利于在更大范围内优化资源配置，二是有助于防止地区封锁、市场分割和恶性竞争，三是有利于促进区域协调发展。具体而言，跨区域合作可推动东中西部要素流动与功能互补，并通过产业转移，强化对欠发达地区的帮扶，加快其发展步伐，实现全国区域协调发展。
区域空间结构的演进，为跨区域合作拓展出新的空间。东部沿海地区承担着率先实现现代化的使命，在人工智能等数字产业发展的驱动下，经济结构优化升级势在必行。中西部地区则面临着劳动力回流、就业机会减少、资源原材料市场压力扩大等挑战。但蕴含着更大区域之间产业衔接、空间结构调整、内需市场拓展等机遇。因此，深化跨区域合作有助于把握上述战略机遇，优化东部地区产业结构，延伸中西部地区产业链，协同拓展市场和发展空间，从而充分发挥各自比较优势，实现互利共赢。
尽管全国统一大市场建设取得显著进展，跨区域产业转移仍面临一些制度性障碍。其一，地方保护依然存在，阻碍生产要素跨区域流动。有的地方政府通过技术标准、产品认证、采购目录等方式，设置隐性壁垒，限制外地产品与服务的市场准入。这直接制约转出企业的市场拓展空间，即使生产成本下降，如果面临市场准入梗阻，整体收益仍可能不升反降。其二，要素流动的限制降低转移效率。公共服务的属地化管理，制约劳动力跟随产业跨区域流动。转移企业的技术骨干可能因子女教育、医疗保障等问题影响跨区域迁移意愿。其三，土地使用指标的区域分割，制约承接地为转移项目提供土地的能力。其四，标准与资质的区域分割增加企业合规成本。同一产品在不同省份可能需要不同的检测认证，同一职业资格在不同省份可能不被互认。上述碎片化制度差异，增加了制度性交易成本。
跨区域合作与产业转移的关系。产业转移是跨区域合作的重要模式，指产业从某一区域向另一区域的空间位移，既包括企业整体搬迁等完全转移，也包括生产线外迁、产业链部分环节外包、新建生产基地等部分转移。近年来，中国学者围绕产业转移与跨区域合作进行了系统研究。在实证研究层面，多数文献已验证劳动力成本、土地价格、环境规制等传统要素的解释力，并指出政策激励、基础设施建设、产业配套能力等制度性因素与营商环境因素的作用日益凸显。
产业转移是跨区域合作的具体实践，其理论渊源可追溯至古典区位理论。20世纪初至70年代，产业转移理论历经工业区位论、“雁行模式”、产品生命周期理论及劳动力成本模型的发展演进。20世纪80年代以来，产业转移研究从宏观产业转向微观企业全球价值链，从单一成本因素拓展至制度、文化等多维因素，其中，新经济地理学从规模报酬、运输成本与要素流动角度解释产业集聚与扩散。
跨区域合作促进产业转移的机制
从区域发展理论出发，跨区域合作促进产业转移的机制，既能为产业转移提供理论解释，又构成推动产业转移的强大动力系统。
稳固推进跨区域产业转移的动力。产业转移的动力并非由单一维度决定，而是由成本、市场、制度、环境四重力量交互作用的结果。跨区域合作通过作用于这四重变量，形成产业转移的动力系统。其一，成本下降构成驱动产业转移的基础性力量。东部地区工业用地、用电价格普遍高于中西部地区，工人工资差距则更为显著。跨区域合作通过园区共建、定向招商等模式，能有效降低转移企业的生产成本。其二，市场拓展是驱动产业转移的直接性力量。市场拓展主要体现为市场可达性与市场潜力的双重提升。一方面，在中西部设厂可更便利地覆盖本地及周边市场，节约物流与时间成本；另一方面，中西部地区城镇化加速与居民收入增长，催生新的消费需求。跨区域合作通过建设统一市场、消除区域壁垒，进一步放大这一市场获取效应。其三，制度激励有助于疏通产业转移的制度性障碍。跨区域合作中制度激励的作用日益凸显：借助地方政府之间的合作协议，协调转移企业的税收征管、标准互认、资质互通等制度安排，能有效降低企业跨区域经营面临的“制度摩擦”。其四，环境规制成为推动转移企业实现绿色转型的重要驱动力。东部地区环境承载容量趋紧，污染物排放标准持续收紧，部分传统产业面临转型调整压力；中西部具备一定环境承载空间，为有序承接产业转移创造条件。与此同时，跨区域排污权交易、生态补偿等协同治理机制，能有效引导区域环境资源优化配置，推动产业有序梯度转移。
建立公开透明的政府、市场与企业关系的活动机制。跨区域合作促进产业转移的有效运转，有赖于政府、市场、企业的合理分工与协同互动。其一，政府层面承担规划引导、政策协调、利益调节等职能。中央政府通过制定区域规划、设立国家级承接产业转移示范区等方式，提供顶层设计与政策支持；地方政府之间则通过签订合作协议、建立联席会议制度、互派干部挂职等方式，协调解决具体问题。政府应为产业转移创造良好的制度环境。其二，市场层面构成产业转移的主体力量。市场价格信号传递要素稀缺程度与比较优势是动态变化的，企业应以其为考量因素自主决策。金融机构为转移企业提供融资支持，开发供应链金融、设备融资租赁等针对性产品。其三，高校与科研机构可开展产业转移的前瞻性研究，为决策提供智力支持。以电子信息产业为例，北京中关村的研发成果在深圳实现产业化，深圳企业做强后，其元器件供应商、方案设计商、整机制造商等企业组团转移至江西，形成完整的产业生态。其四，构建良好的信息通道，有助于降低转移产业的建设与生产成本。实践中，有转移意愿的企业需要了解承接地的基础设施、配套能力、营商环境；而承接地政府也应充分掌握企业的具体需求。跨区域合作可通过搭建产业转移信息平台、举办对接洽谈会、开展联合招商等方式，促进供需信息的有效匹配。其五，单个企业的转移可能面临基础设施不配套、上下游不衔接等问题，需要借助集体行动加以解决。跨区域合作可通过产业链整体转移、组团式转移等模式，实现规模经济与范围经济。
建立消除壁垒约束、推进产业转移的行政机制。消除影响产业转移的行政壁垒，关键在于破除制度性障碍，这一行政机制主要包括以下三个方面。其一，推进统一市场建设，降低制度性交易成本。在中西部设厂，不仅可更好地覆盖本地及周边广阔的内陆市场，节约大量物流成本与时间成本；而且中西部地区城镇化进程的加速与居民收入水平的提升，持续催生新的消费需求。跨区域合作通过建设统一市场、消除区域壁垒，能够显著放大市场获取效应，使企业以更低成本服务内陆市场消费者。其二，建立产业链条协同的保护机制。跨区域产业转移迫切要求解决产业链协同问题。具体而言，一是供应链配套，一个产业往往需要数十家甚至数百家供应商的协同配合，如果承接地缺乏关键的零部件供应商或专业服务商，转移企业将面临供应链中断或成本上升的风险。二是人才支撑，中西部地区普通劳动力供给相对充足，但技术工人、工程师、管理人才相对短缺。对于技术密集型产业而言，人才瓶颈的影响可能甚于成本因素。三是严守生态承载力约束。部分中西部地区生态环境脆弱，水资源、大气环境容量有限。大规模承接高耗能、高排放产业，可能导致环境质量恶化，反过来影响企业正常生产。跨区域合作应将环境承载力纳入产业转移的前置评估，避免生态风险转化为发展代价。
促进产业转移的跨区域合作路径
随着国家区域协调发展战略的深入推进，跨区域合作已成为促进产业有序转移、优化生产力布局的关键路径。
确立规范化与制度化的产业转移的发展轨道。长期以来，我国经济发展呈现出一定的空间差异。东部沿海地区凭借区位优势和政策红利，集聚大量产业和人口，经济活力较为强劲，同时面临土地紧张、成本上升、环境承压等发展瓶颈。相比之下，中西部地区地域广阔、资源丰富、市场潜力巨大，也要看到，受限于基础设施、产业基础等因素，其经济活力尚未充分释放。在这一背景下，推动产业从东部向中西部、从中心城市向腹地区域有序转移，成为破解区域发展不平衡、迈向共同富裕的重要路径。国家层面已将区域协调发展提升至国家战略高度，鼓励资金、技术、劳动密集型产业向革命老区、少数民族地区、边境地区、欠发达地区和资源枯竭型地区转移，着力构建“优势互补、分工协作”的产业新格局。
健全跨区域合作的制度安排，推动其步入规范化与制度化的发展轨道，构成促进产业转移的顶层制度保障。跨区域合作制度安排的基本要求在于：适应现代市场经济发展的规律，积极推进区域协调发展的制度创新，旨在解决跨区域合作的制度体系有待完备、与区域利益和区域经济行为相关的经济规则尚不完善等问题，消除跨区域合作低效运转的障碍，有效协调跨区域合作中的利益冲突，进而实现节约合作成本、增强合作效果的预期目标。国家设立产业转移示范区即为有效的实践载体。在实践中，建立利益共享机制尤为重要。例如，沪滇“16＋16”的重点园区共建等模式，即云南与上海等东部地区探索建立财税和经济指标利益共享机制的实践，有效破解“转出地不愿转、承接地接不住”的现实困境，推动产业从单纯的“物理搬迁”转向“价值链嵌入”。这一实践表明，跨区域合作的良性运转有赖于规范的制度基础，而制度创新的成效最终体现为合作各方对发展红利的共享与共赢。
“市场主导、政府推进”构成跨区域合作中产业转移基本模式。当前，在区域经济发展战略持续深化的推动下，跨区域合作正由单一的行政力推动，向较为完善的市场机制和政府调控协同的方向转变。结合中国跨区域合作的实践，本文认为，“市场主导、政府推进”是适合中国国情的跨区域合作促进产业转移的基本模式。其中，“市场主导”要求跨区域合作坚持市场化运作原则，主动适应区域经济健康发展的内在要求，以合作利益在行政区之间的合理分配以及企业利润最大化与持续发展，作为推动经济合作发展的根本动力。“政府推进”则要求政府部门积极转变职能，加快由管理型政府向服务型政府转型，为跨区域合作营造宽松的政策环境，支持区域之间合理分工体系的建立，清除区域合作的体制性障碍，同时更加尊重企业的主体性地位。坚持有效市场和有为政府相结合，才能充分激发地区之间联动发展的内驱动力。
跨区域合作促进产业转移，不仅是一次生产力的再布局，还是一场深层次的制度创新与利益协调。从激发区域协同发展的内生动力来看，其积极效应体现在三个层面。对转出地而言，有助于腾出空间发展高端产业。对承接地而言，可快速引入资本、技术与管理经验。对国家和国民经济的整体而言，有利于构建全国统一大市场，提升资源配置效率。产业转移所推动的跨区域技术转移能力提升，有效促进了科技成果向现实生产力的转化。
将城市群和都市经济圈作为区域合作促进产业转移的主要载体。法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁提出的“增长极”理论认为，任何地区的经济发展都是不平衡的，增长并非同时出现在所有地方，而总是首先在少数条件优越的点形成增长中心，这些“点”即为“增长极”。在区域经济一体化进程中，“增长极”通常表现为中心城市，其发挥着区域经济发展的引领作用。根据这一理论，经济势能强大的中心城市对要素资源形成“极化效应”，并对周边次级城市产生辐射扩散效应。通过“极化—扩散”效应，中心城市与其周边腹地共同推动整个地区的经济发展。从这一视角来看，城市群都市圈的发展既是区域经济一体化的重要途径，也构成跨区域合作的重要载体。
城市群和都市圈之所以成为跨区域产业转移的主要空间载体，本质上是因为它们能够有效化解产业转移过程中的成本、效率与协同难题，推动区域空间格局从“单点城市”到“区域网络”的升级。首先，完善协调机制，降低跨区域交易成本。城市群和都市圈建设应注重推动基础设施、市场准入、公共服务等一体化。这一机制能大幅降低城市间的运输成本、信息沟通成本及制度性交易成本，使资本、技术、人才等生产要素得以在更大空间范围内自由流动和优化配置。其次，构建高效协同的产业链分工体系。在城市群内部，不同城市可根据自身资源禀赋和发展阶段，形成“核心—节点—腹地”的差异化分工格局。核心城市通常专注于研发、金融、总部经济等高附加值环节，周边节点城市凭借良好的产业基础，承接高端制造和配套生产环节，中西部腹地则依托土地和人力成本优势，承接产业链中下游环节。这一“研发在中心、制造在周边、配套在腹地”的垂直整合模式，不仅避免城市间的同质化恶性竞争，也显著提升区域产业链的韧性和整体竞争力。再次，纾解“大城市病”，顺应产业外溢的客观规律。随着中心城市的发展，土地、人力等要素成本持续攀升，交通拥堵、环境污染等“大城市病”日益凸显，客观上要求中心城市的非核心功能及部分产业向外疏解。都市圈和城市群恰好提供了理想的承接空间，既为中心城市推进“腾笼换鸟”、布局前沿科技和未来产业腾出宝贵空间，也为周边城市注入发展新动能，从而实现区域间的互利共赢。此外，推动从“单向转移”向“创新生态协同”升级。现代的城市群产业转移，不是低端工厂的简单搬迁，而是更高层次的“创新协同”。依托城市群内密集的交通网络和数字化信息平台，跨区域的知识与技术的即时共享成为可能。这种紧密的网络化结构，有效推动“基础研究—技术转化—产业应用”的创新闭环形成，促使产业转移成为一个与承接地特色资源结合、实现价值再创造的过程。
推动跨区域产业转移的模式创新。当前，为实现产业“转得出、接得住、发展好”，各区域正积极探索多样化的跨区域合作模式。一是推广“飞地经济”与园区共建的模式。“飞地经济”作为破解行政区经济束缚的有效载体，其运行机制为：转出地政府负责提供品牌、管理及招商资源，承接地政府提供土地、劳动力及基础设施，双方按约定比例分享税收与国内生产总值统计权益。实践中已形成多种具体形式，包括正向飞地（发达地区在欠发达地区设立园区）、反向飞地（欠发达地区在发达地区设立创新中心）、跨省共建园区等。推动“飞地经济”规范发展，需明确产权安排（园区资产归属）、收益分配（税收分成办法）、管理权限（行政事务责任）等关键制度问题。对此，应由国家层面出台“飞地经济”合作指南，提供标准化的合同范本与操作流程，降低谈判成本与法律风险。
二是完善产业转移信息与对接机制。信息不对称构成产业转移的隐性成本。从企业角度看，跨区域转移面临巨大的信息搜寻成本，承接地的基础设施状况、供应链配套能力、劳动力技能水平、政府治理能力等关键信息，往往难以在短期内准确获取。破解信息不对称问题，需依托平台化解决方案。具体而言，可建设国家级产业转移信息平台，整合各地开发区结构化数据，包括可用土地、厂房、能耗指标、环境容量等硬件要素，税收优惠、补贴标准、人才政策等产业政策信息，同时涵盖供应链、物流、公共服务等配套能力数据，并实现供需信息的智能匹配。对接机制方面，应推动“常态化＋精准化”的双轨模式。常态化方面，建立跨区域产业转移联席会议制度，定期发布产业转移指数与趋势报告；精准化方面，针对电子信息、纺织服装、汽车零部件等重点产业，开展产业链专场对接活动，促进上下游企业“组团转移”。对于承接地来说，需建立优质企业识别机制，重点考量企业是否具有真实的转移意愿，其产业层次是否符合本地发展方向，企业是否具有成长性与良好的信用记录等。
三是解决利益分配的问题。产业转移涉及多重利益主体，利益分配的公平性与激励的相容性是决定合作能否持续的关键。实践中，利益失衡问题突出表现在以下两个层面。税收流失顾虑是转出地政府的重要关切。企业转移后，增值税、企业所得税等主要税种的税源将随之转移至承接地，转出地因而面临税基收缩、财政收入下降的双重压力。国内生产总值统计的行政区划束缚，构成另一制度障碍。当前，以行政区为基本单元的国内生产总值核算体系，难以准确反映跨区域产业转移的实际价值创造。企业转移后，其全部产值计入承接地，市场开拓、研发设计、品牌运营等价值链高端环节却可能仍留存于转出地，后者的实际贡献无法在现行统计中得到充分体现。
四是构建绿色化与数字化转型支持体系。产业转移，是技术升级与结构优化的重要契机。在绿色化转型方面，应设立“产业转移绿色化转型专项资金”，对转移企业实施节能改造、清洁生产、循环经济等项目予以补贴或低息贷款支持。同时，将能耗指标、排污权纳入可交易范围，允许企业将原所在地的指标“携带转移”至承接地。在数字化转型方面，应支持承接地建设工业互联网平台、共享制造中心、公共检测平台等数字基础设施，以降低中小企业数字化转型的门槛。此外，可推动“数字飞地”模式，即研发设计环节留在发达地区，生产制造环节布局在欠发达地区，并通过数字技术实现跨区域的远程协同。
2026