长三角区域一体化的主旨在“一体化”，绿色法治一体化则更是题中之义。而河流由于其自身的动态存在，以其自然之姿态诠释了流域生态保护一体化之必然。作为太湖流域中的典型跨行政区域河流，太浦河流经江苏省吴江区、浙江省嘉善县和上海市青浦区，承担泄洪、航运及供水等功能。作为一种特殊的区域类型，流域内的各生态要素密切相关，流域上游和下游之间以及不同部门之间的矛盾和利益冲突是当前管理和保护流域水环境的最大挑战之一。为实现太浦河流域生态法治一体化，厘清与太浦河流域相关现有立法，分析太浦河流域现有立法体制之局限，以立法法为指导，选择适宜的立法路径，建立协调完善的太浦河流域生态保护法律体系。
引言
自“长江三角洲区域一体化”发展上升为国家战略之后，《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》出台，指出“加强生态环境综合治理。以太浦河、淀山湖、元荡、汾湖‘一河三湖’为重点，大力推进周边及沿岸地区工业点源污染治理、岸线综合整治”。2020年7月7日，生态环境部常务会议审议并原则通过《长江三角洲区域生态环境共同保护规划》，进一步强调要协同推动流域水环境治理、强化太湖等重点湖泊治理与保护、推进太浦河等跨界水体协同治理。
作为一种特殊的区域类型，流域内的各生态要素密切相关，流域上游和下游之间以及不同部门之间的矛盾和利益冲突是当前管理和保护流域水环境的最大挑战之一。作为太湖流域中的典型跨行政区域河流，太浦河流经江苏省吴江区、浙江省嘉善县和上海市青浦区，被誉为两区一县的“清水走廊”，承担着泄洪、航运以及供水的功能。然而，太浦河上游地区经济发达，纺织产业集聚、两岸滨岸带开发利用程度高、航运业繁忙等使得太浦河水环境难以满足下游水源供给需求，突发性环境风险事件时有发生，而我国现有与太浦河流域生态保护相关的立法及制度存在较大缺陷，如立法体系缺乏协调性、流域治理与区域治理存在冲突性、立法内容缺乏针对性、相关制度缺乏可操作性等。
一、太浦河流域生态保护立法的实证考察
（一）
太浦河流域生态保护立法体制现状
太浦河作为太湖流域最大的人工河道之一，西出太湖水，东在上海市青浦区境内，与黄浦江接通，长约57km，宽约200m，贯穿江苏、浙江和上海三个省市的15个乡镇，是横跨“长三角”一体化绿色发展示范区的“十字路口”，主要承担着防洪、排涝、航运及供水的任务，并承载着江苏吴江、浙江嘉善及上海青浦的部分经济社会发展功能。太浦河作为长江水系太湖流域的重要组成部分，自958年始建以来，其流域生态法治已历经数年。
在此期间，国家和地方层面均制定了一系列法律法规及规章政策。笔者通过检索发现，当前对于太浦河水资源保护立法（此处指广义的立法）既包含在全国范围内普遍适用的有关环境保护的综合立法和各单行法，也包括国家、各部门及地方省市制定的一系列有关长江及太湖流域水资源保护的法律法规，诸如我国第一部流域立法长江保护法，第一次在法律（狭义的）这一位阶对流域生态保护进行规制；又如为加强流域环境保护、改善流域生态环境而制定的太湖流域管理条例这样的行政法规；再如江苏省太湖水污染防治条例，江苏等沿岸省市的地方行政法规与地方政府规章。除此之外，也有诸如有关太湖发展规划的“综合规划”“水资源综合规划”“防洪规划”《东太湖综合整治规划》《太湖污染底泥疏浚规划》《太湖岸线利用管理规划》《太湖流域水量分配方案》《青浦、嘉善、吴江三地环境联防联控联动工作实施方案》《协同推进太湖流域水环境综合治理信息共享工作备忘录》《太湖流域水环境综合治理总体方案》等一系列由江浙沪两省一市相关部门联合出台的政策性文件，太浦河流域的法律体系日益完善。
但从总体上来看，与太浦河流域生态保护有关的现有立法仍存在很大的问题，如立法体系缺乏协调性、流域治理与区域治理间的冲突性、立法内容缺乏针对性等局限性。
（二）
当前太浦河流域生态保护立法的局限性
1.立法体系缺乏协调性
在我国现行的立法体制下，所有省（自治区、直辖市）都有立法权，任何“设区的市”也都具有立法权。换言之，太浦河流域流经的两省一市，以及辖属“设区的市”都可以制定有关太浦河环境保护和污染防治的地方性法规和规章。这便很难统一不同地方的立法，导致了许多法律冲突，影响了不同地方的分工与合作以及“长三角”的一体化进程。
如前文所述，涉及太浦河流域管理与生态保护可适用的法律法规、部门规章以及地方性法规、规章就多达几十个，流域生态保护立法涉及生产、生活、生态保护、经济发展、开发建设需要，涉及方方面面，针对同一问题“政出多门”、交叉重复的现象较为严重，上位法与下位法之间、新法与旧法之间、一般法与特别法之间、部门法与部门法之间缺乏显著的衔接条款，甚至相互之间存在矛盾冲突。立法的不科学性给执法、司法与守法都带来了莫衷一是的困惑。
以关于饮用水水源地保护问题为例，生态环境部考虑到各地的历史状况及经济发展程度，给出了各地可以参照执行的建议标准，并且明确“各地可因地制宜提出更高的管控要求按此执行”，而在长三角绿色发展示范区所涉各地方性法规对同一流域中所涉及的同一问题却有不相一致的规定：上海市饮用水水源保护条例第11条和第12条、浙江省饮用水水源保护条例第21条和第22条基本原文引用了水污染保护法第65条和第66条的规定，而江苏省饮用水源保护条例第13条第2款则根据实际情况对拆除的期限要求和需要拆除项目设施的具体状况进行了细化，在内容方面有了一些实质性的变化。又如，三省、市各类法律法规规范性文件对环境污染的处罚有所不同：有些规则过于原则性和抽象性，并且裁量权范围过广——对于未按规定排污企业的罚款金额问题，上海市环境保护条例第76条的规定为“由市或者区生态环境部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”，杭州市污染物排放许可管理条例第30条第2项则规定“不按照污染物排放许可证载明的内容排放污染物的，由环境保护行政主管部门责令限期改正，并可对违法排放水污染物的，处以五万元以下罚款……逾期不改正的，吊销污染物排放许可证”。
2.流域治理与区域治理存在冲突性
为达成协调与太浦河流域管理有关的关键问题之目标，国家已经建立并完善了相关协调机制。太湖流域管理条例明确规定，包括太浦河在内的太湖流域实行流域管理与行政管理相结合的制度。但在实践当中，上述协调机制与条例并未取得明显的实质性突破，无法有效解决相关问题。对此，太浦河所流经的地方各级政府间的有机合作刻不容缓——为加强合作建立多种协调组织、举行会议协商并签署协议。可以说，“长三角”太湖流域各行政机关的合作共识已经初步形成。但是，“长三角”绿色生态法治一体化尚处在积极探索阶段，每个地区制定计划时，他们仍然专注于自己的利益。它们是独立的，地方利益保护仍然是政策制定者与执行者的首选，太浦河流域的总体发展计划正在进行，但存在诸多混乱和非理性状况。
各地政府在达成协议后对于如何实际履行仍在“摸着石头过河”，对于如何保证行政区域之间的实施效果制度化这一问题，仍“莫衷一是”“一筹莫展”。如前述所梳理及分析的那样，目前对于太浦河流域生态保护的具体实施措施，更多的还是停留在“共识”“共商”“联系会议”等最高级别也仅能至效力较低的政策性文件层面，这种缺乏法律效力的结果导致共识的稳定性不足。
3.立法内容缺乏针对性
尽管太浦河流域的有关制度制定工作已在逐步推进并起到一定的积极作用，但从长期治理的影响（无论是时间上还是空间上）进行衡量时，其法律影响是非常有限的。
以我国第一部流域立法长江保护法为例，其在流域立法领域作出了第一步尝试，但根据我国立法“宜粗不宜细”的原则，长江保护法的九章共计96条更多是框架性的指导性条款，我国在流域立法方面尚未能形成类似日本河川法综合性流域管理法，地方性法规对湖泊水资源的保护和水污染的防治虽然有涉及，但是，局限于地方性法规的特质，不利于水流域的综合治理。流域是具有完整性、系统性和综合性的自然生态地理系统。因此，要重视在流域范围内对流域水资源实行统一立法、统一规划、统一管理和统一调度的重要性。由于我国的立法机制和技术问题将导致区域行政部门和流域管理机构权力的不协调、区域利益与流域整体利益的不协调以及各种法律之间的不协调，因此目前的地方性法规不适用于整个流域。这便迫切需要在法律中明确定义点面结合、适宜恰当的全流域综合性立法。
二、太浦河流域生态保护立法之必要性审视
（一）
从区域立法到流域立法的转向亟需完成
在经济地理领域，区域发展战略也被定位为构建新发展格局的重要创新驱动模式。总体来看，这些政治决断更加强调空间格局、空间治理、空间法治在国家发展和治理进程中的基础性地位。其逻辑在于突破空间对发展需求和治理资源的限制，精准配置制度资源，最大限度地精细化落实新发展理念和治理目标。与之相关，法律面向上将空间关系作为方式变相嵌入区域法治发展，将其视为推进中国法治改革的切口，也呈现出沛然不可御之势。自2019年“长三角一体化”被上升为国家战略以来，便要求所涉地区在绿色法治方面打破行政区域之壁垒，推动“长三角”地区的绿色高质量发展。尤其是在“长三角绿色发展示范区”建立以来，更是要求增强区域联防联治。
太浦河流域内空间跨度较大，自然禀赋、经济基础、管理要素与法律要素等相互叠加，各层次法律运行也有所不同，涉及环境权、生存权与发展权等优化配置，涉及国家发展战略的落地与多元利益的考量，涉及流域治理体制机制的优化与选择等等。我国现有与太浦河流域生态保护有关的立法虽对上述问题有所涉及与考虑，但存在立法体系缺乏协调性、流域治理与区域治理间的冲突性、立法内容缺乏针对性等局限性，且没有充分意识到流域空间的特殊性，在“长三角”一体化背景之下，尚未突破区域立法这一局限性（且区域立法协调机制亦未能很好成型），向流域生态保护立法转型。
随着社会经济的发展，区域法治、基层法治等新的法治“叙事方式”纷纷涌现，体现了法治形态同社会经济发展的正相关性。根据环境法治的“纠偏性”之观点，应当尊重自然规律，突破过于遵循行政区划之“旧法”，按照流域之自然特性立法。流域在我国国家战略、国土空间布局与经济发展中地位愈发重要，尤其是在“长三角”一体化背景之下，国家战略的实施、开发频率和强度加剧，太浦河流域所涉及利益范围更广、主体更多、需要平衡的冲突更多，生态保护问题愈发需要及时解决，这便需要立法者考虑以流域为单元，予以相应制度设计，奠定优化流域治理、推进流域法治的基调。
（二）
强制性的法律亟需出台，多元化的行政手段亟需出现
如前所述，太浦河流域生态保护现有制度规范尚存在较多局限，甚至存在一些法律方面的漏洞。没有较高位阶、拥有稳定性且具备强制性和明确责任功能的法律做支撑，对于太浦河流域生态保护的治理与协作过程中，必然会出现较多“钻空子”的现象。同时，我国生态保护法治实践之现状表明，以法律为依托，协同治理的模式也会被更广泛应用和接纳。
当前我国在生态保护和治理方面仍实行政府主导的治理方式，不过党中央以推进国家治理体系和治理能力现代化为全面深化改革的总目标，将企业、社会和公民等不同主体融入进国家政治、经济、社会、生态等各个方面的治理当中，且“环保督察”“环境问责”等活动亦在全国范围内积极开展，一改“单中心治理”之旧貌，赋予决策手段及治理方法更高层级的科学性与现代化程度。所以在太浦河协同治理中，亟需多元化的行政手段出现，以此调节多方利益，收集各方意见，以期在多方的共同努力下，促使太浦河保持水质水环境良好。
（三）
独立性管理机构的重要性亟需肯定
在“长三角一体化”这一大背景下，流域自然属性这一特殊性，仍需突破人为行政区划，以自然地理单元为管理单位，对太浦河流域生态保护设立独立性管理机构。笔者认为，当前管理体制中较为合适的管理机构是太湖流域管理局和长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会，但在当前实务中仍存在一定缺陷。
太浦河作为太湖流域的骨干河流，按从属性这一逻辑，太湖流域管理局当在其生态保护中发挥着重要作用，且直属于水利部的太湖流域管理局，独立于各政府环保水利部门，在某种程度上能够让现有与太浦河流域生态保护相关的制度规范较为“流畅”地实施。专门的治理机构或者工作小组，比如太湖流域管理局或污染治理小组这样的机构存在，能解决原先跨区域而导致的职能碎片化等问题，强化各级和同级间政府的整体协同能力，打破属地化管理的僵硬，同时完善机构职能和设计，使流域治理更系统。纵然如此，流域管理局的权限、职能、管理制度尚未能很好地规范化。尽管在水法第12条第3款、取水许可和水资源费征收管理条例第3条第2款、第15条第2款及第39条第2款、河道管理条例第5条、防汛条例第11条第2款等相关制度规范中，均提及了流域管理局在水资源生态保护与管理中的作用，但各法条内容中存在着大量交叉重合甚至矛盾之处，并没有将其很好厘清，并用法律强制力明确其权限、职能、管理体制，确保其独立性及权力层级。
此外，在“长三角”一体化背景之下，长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会的设立，对于太浦河流域生态保护，再次涉及区域管理与流域管理的交叉重合，如何定位流域管理机构，如何协调区域管理机构与流域管理机构间的职能冲突，亟需立法者在立法过程中的进一步思考。
三、太浦河流域生态保护立法的路径选择
（一）
针对流域全线统一立法
由全国人民代表大会常务委员会制定法律，专门针对太浦河流域生态保护制定法律是最理想的，并且长江保护法的颁布实施，为我国流域立法提供了宝贵的成功经验，但全国范围内类似大浦河的流域有上百个，考虑到适用范围及立法成本，在目前的立法体制下，单独制定太浦河流域生态保护法律较难实现。
由国务院制定行政法规，是退而求其次的选择。因太浦河为太湖流域支流，其与太湖所跨行政区域相同，为太浦河流域生态保护管理单独制定行政法规的可行性提供了极强的说服力，但是鉴于太湖流域管理条例立法背景的特殊性（太湖严重污染，在多年持续治理仍然影响到饮用水安全的情况下制定的），考虑到适用范围及立法成本，囿于太浦河单独制定行政法规的紧迫性与必要性不足，为太浦河流域生态保护制定行政法规看似也较难实现。但是鉴于长三角生态绿色一体化发展示范区的定位与目标为“积极探索和积极实践生态优先、绿色发展”“率先将生态优势转化为经济社会发展优势，探索生态友好型发展模式”“率先探索从区域项目协同走向区域一体化制度创新”“一体化制度创新形成一批可复制可推广经验”，综合比较试点效应，制定行政法规具有可行性，但也有一定的难度。
因此，考虑立法需求、立法成本等诸多因素，目前最现实的立法模式是，由太浦河流域所涉相关区域或示范区相关机构针对流域的特定情形，统筹考虑流域全线的资源利用情况与生态健康的可持续性需求，统一制定效力范围波及整个流域所涉行政区域的地方性法规或地方政府规章。具体模式如下：
1.区际联合统一立法
这种模式是沪苏浙两省一市立法机构在法规和规章制定前就制定的程序、内容等要求达成一致意见，联合制定颁布统一的地方性法规或地方政府规章；其效力对太浦河流域范围所涉区域有效，统一实施。这种模式的缺点是协调沟通难度较大，时间成本较高。
2.示范区管理机构依授权立法
《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》第45条规定了在示范区内“需暂时调整实施有关行政法规、国务院文件和经国务院批准的部门规章有关规定的及需暂时调整实施有关地方性法规或规定”的程序规定，为示范区制定实施单独的法规和规章提供了政策支撑。但是限于示范区跨行政区划的特殊性，没有立法法规定的立法权限和立法机构，其立法程序如何设置也是法律空白。但立法法第9条、第13条、第74条等关于特殊区域、特殊情形下法律实施和法规制定的规定，又为我们创新流域立法提供了法律依据。
由于太浦河流经的行政区域均在长三角生态绿色一体化发展示范区范围内，而《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》第39条对示范区内重要事项的决策（包括改革事项、支持政策的研究等）授权两省一市联合成立的示范区理事会实施，对太浦河流域全线统一立法属示范区重大改革事项，由示范区理事会牵头制定流域立法，从《总体方案》的法律效力层级分析，上述权限属国务院授权。
关于流域立法的程序设想为：由示范区理事会向全国人民代表大会及其常务委员会申请授权示范区类似省级行政管理机构（类似经济特区的特殊区域）权限制定法规及规章，并就示范区流域内的法规和规章制定表决程序一并批准。根据示范区的先手棋和突破口的特殊性地位，建议组建示范区立法委员会（行使地方人大及其常务委员会地方性法规立法权限），确定委员会人员总数、人员构成及比例分配、成员资格要求及选任程序，由于示范区（流域）行政区域的特殊性及行政管理的复杂性，立法委员会组成人员可以由行政管理人员、专家学者、群众（企业）代表组成。行政管理人员由国家发改委、生态环境部、自然资源部、水利部、国家农业农村部等相关部门及两省一市相对应部门选派一定数量的人员参加，便于从国家宏观管理层面在示范区立法时就参与并予以引导（也可以减少报批或备案环节）；专家学者主要从立法、宏观管理、生态环保保护、水利、农村农业管理等领域通过公开选聘程序进行选任，对于示范区所涉省市区域内的专家在同等条件下优先选用；行政管理人员及专家学者人数比例不超过立法委员会总人数的1/5。两区一县群众代表人数建议平均分配（也可根据两区一县在示范区范围的区域面积与人口比例分配），群众代表优先在示范区范围内的全国、省、市、县（区）人大代表中优先聘任（如上述人数超过所需委员人数的，在上述人员中按层级优先选任，不足的部分公开竞聘选任），人员不足的由各区县按照人大代表选举程序确定。
法规及规章的制定、审议、表决程序及效力按照立法法关于经济特区地方性法规及规章的规定执行。
在法规颁布实施后，由《总体方案》40条规定设立的一体化示范区执行委员会根据法规，按照规章制定的规定负责实施细则的制定组织工作，并负责法规在示范区内的贯彻落实。
法规的内容和立法体例可以参照长江保护法，并可就流域的具体情况，对相应的制度与管理模式进行探索，如整合流域生态环境、资源、水文、气象、航运、自然灾害预防等管理力量，设立综合高效的管理机构，探索推广先进管理经验，建立统一的监测网络系统并将监测信息与其他领域及部门共享，建立健全突发生态环境事件应急工作机制，制定严于长江保护法规定的指标要求和措施，严格按照高于长江保护法对长江流域省级人民政府及县级以上人民政府的工作要求标准，对示范区执行委员会作出要求。
（二）
流域管理统一框架下分别立法
长江保护法第6条规定，“长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制，协同推进长江流域生态环境保护和修复”，按照目前的立法体制和立法模式，最可能实现的模式是由沪苏浙两省一市立法机构沟通协商，就拟立法包含的内容、保护的法益、措施、标准、执法要求等规定达成一致意见，按照各自的立法权限和程序分别制定地方性法规或政府规章；该种立法模式是当前流域流经区域最可能选择的模式，但是该种模式的缺点是颁布时间、格式、用语等较难统一。
在这个问题上，欧盟流域立法经验中，其所制定的《欧盟水框架指令》（WFD），为欧盟各国水政策一体化建立了综合法律框架，协调成员国的政策法规，建立统一的水法框架，之后由成员国逐步将其转化为国内法的模式值得借鉴。
综上，针对流域立法，根据中国式现代化建设关于正确处理守正与创新关系的要求，可以采纳笔者对太浦河流域由示范区统一立法授权的设想，由全国人大常委会授权某些流域先行试点立法，在总结试点经验的基础上，由国家制定统一的流域管理法，对流域管理的范围、内容、管理模式等进行原则性规定，内容包括对流域的规划与管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、对各类生产生活、开发建设活动的保障、引导、监督等方面作出规定。再由流域管理机构制定实施细则；或者由全国人大修改立法法，在立法法中规定制定流域管理法规、规章制定的程序及规范要求，由各流域各自制定相应的法规及规章，确保为不打破行政隶属、打破行政边界，实现共商、共建、共管、共享、共赢的新型流域统一管理模式提供法律保障。
结语
人类文明已经走向生态文明的美好时代，在人与自然和谐共生，构建人类命运共同体的大格局中，“长三角一体化”的重大决策部署，为长三角地区的区域发展创造了前所未有机遇，也对发展的质量水平提出了更高的要求。
区域一体化的基础在“区域”，主旨在“一体化”，生态环境一体化、对生态环境一体化保护，更是题中之义。而河流由于其自身的动态存在，更是成为区域间活跃灵动的生命纽带，是人类赖以生存发展的宝贵资源，也以其自然之姿态诠释了流域生态保护一体化之必然。
全面的流域法治涉及以社会、经济、环境和其他因素的协调为主的各个方面，其自然地理单元的特殊属性与原有人为划分、条块分割的行政区划管理不相适应，为符合当下生态文明建设之主题，必然需要转变立法理念。我国宪法和立法法中规定的“统一、分层次”的立法体制尚未完善考虑自然地理单元与区域法治之冲突，一定程度上导致了“长三角”地区各省市地方性法规制度供给的差异性。但是，“一体化发展”概念的兴起使得从区域立法到流域立法的转向亟需完成，强制性的法律亟需出台，多元化的行政手段亟需出现，独立性管理机构的重要性亟需肯定。这便要求地方立法充分考虑适应目标、适应事项和适应导向，以便更好地指导和促进区域一体化发展。要保证太浦河流域生态得到充分保护，必须立足我国立法体制的具体情况，从法律规范位阶、制定主体、制定权限、制定程序等方面分析立法路径的选择及创新实现的必要性与可能性，制定效力及于整个流域统一的法律规范。
